中国环保露牙齿

2015-04-21 02:19:08

来源: 时代周报

与公检法系统结合，实现行政执法与刑事司法衔接配合机制，将最终为中国的环保事业开拓新常态。

时代周报记者傅明陈舒扬发自北京

“《土壤污染防治法》草案目前已提交全国人大，土十条也已报送国务院待批。”今年两会上，新任环保部部长陈吉宁对时代周报记者回应土壤污染防治方面的法规进度，“土十条”将是全国第一份土壤治污领域的纲领性文件。

自25年来首次修订的《环境保护法（修订版）》（下称“新《环保法》”）实施逾百日来，环保部动作不断。

4月16日，国务院下发《水污染防治行动计划》（下称“水十条”），表示将从全面控制污染物排放、推动经济结构转型升级、着力节约保护水资源、强化科技支撑、充分发挥市场机制作用、严格环境执法监管、切实加强水环境管理、全力保障水生态环境安全、明确和落实各方责任、强化公众参与和社会监督十个方面进行水污染防治工作。

2015年初以来，在《大气污染防治行动计划》（下称“大气十条”）推动下，环保部已先后约谈五位市长。

多位环保部官员向时代周报记者透露，环保部针对土壤污染治理的《土壤环境质量标准》即将完成修订，而《土壤污染防治法》和《土壤污染行动计划》已进入出台倒计时。

至此，在新《环保法》的引导和支持下，中国环保事业从水、气、土三方面齐发力的战略布局已然鲜明。

此外，最高人民检察院也表示将加入行列，对于信息报送不及时、环境行政处罚松软、移送司法案件少的地区，环保部将联合最高人民检察院督查督办；对发现的包庇纵容环境违法犯罪、严重监管失职的案件线索，环保部将直接移送最高人民检察院处理。

此举直接将原本由环保部一家张罗的环保问题上升到了司法监管层面。

一位环保部内部人士告诉时代周报记者，未来，环保部执法已不再局限于对排污超标企业亮环保“黄牌”、“红牌”。与公检法系统结合，实现行政执法与刑事司法衔接配合机制，将最终为中国的环保事业开拓新常态。

环保新常态下，在与满怀GDP冲动的地方政府的较劲和博弈中，环保部将有望改变过往企图强硬有时又不得不让步的尴尬处境。

2015年，中国环保注定将动作频繁。环保部，已经露出了牙齿。

环评机构要求彻底“脱钩”

打铁还需自身硬。环评机构改革是2015年环保风暴中备受关注的大动作。

3月初，63家环评机构及22名工程师，分别受到环保部取消资质、缩减评价范围、限期整改、通报批评等相应处理。不久后的3月16日，环保部发布了《环境影响评价机构资质管理廉政规定》。3月25日，环保部又公布《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》（以下简称“《工作方案》”），要求环保部门与环评机构彻底脱钩。

中国的环境影响评价制度始于21世纪初。环评工程师与环评机构从无到有，发展迅速，环境影响评价渐成一个巨大的产业。近年多次环境群体性事件，都涉及环评造假或环评腐败。

2014年11月26日-12月26日，中央第三巡视组对环保部开展了专项巡视。巡视结果指出在建设项目环境影响评价方面存在的许多问题，其中特别指出环评技术服务市场“红顶中介”现象突出。

新的《建设项目环境影响评价资质管理办法（修订征求意见稿）》提出，负责审批或核准环评文件政府部门所办企业不得申请环评资质，同时将申请机构的法人类型明确界定为企业法人。

这意味着环评机构将跟环保系统彻底脱钩。《工作方案》给出了明确的时间表，全国环保系统环评机构将分三批，在2016年年底前全部脱钩或退出建设项目环评技术服务市场，环保部直属单位的8家机构今年率先完成。

根据环保部网站的“数据中心”材料显示，目前全国范围内共有环评机构1159家，其中甲级环评机构191家，乙级环评机构968家。而据环保部2011年的统计，当时全国事业单位环评机构有576家，其中挂靠在各级环保系统的有333家。

“未脱钩之前，很多环评机构就是各级环保部门下属的事业单位。这样环保局就是一手写环评，一手批环评，既当运动员，又当裁判员，环评编制单位不会认真编写报告，审批单位也不能秉公审批，就会导致环评被弱化，沦为走形式。”一名在环保系统负责环评审批的人士对时代周报记者表示，“对很多企业来说，他们也愿意找这样的环评机构写报告，因为本身是一个系统，这样就等于拿到了审批通行证。编写单位为了能接收更多业务，就会跟审批人员打招呼、走关系，审批人员也碍于情面、或因为领导插手，不能认真负责”。

环保部门人员与市场上的环评机构的千丝万缕的关系，还体现在资格证“挂靠”上。上述人士告诉时代周报记者：“以前很多环评师都是环保单位的在职人员，他们考了环评师资格证后，把证书挂靠在某个机构，就可以每年获得固定收入，如果再写报告，还会有额外收入。”

据了解，2014年1月，民间环保组织“重庆两江环保中心”就向环保部寄送了一份《关于环评机构、环评工程师违法违规的举报函》，举报公职人员挂靠现象。而去年8月，环保部集中公示处理了62名公职人员“挂靠”环评师的问题。

公众参与环保将有更多法律支撑

这并非环保部第一次提出要推进全国环保系统环评机构脱钩。实际上，前任环保部部长周生贤在2012年就曾表示，2015年环保系统环评机构脱钩改制工作要全部完成。此后两年均有相关通知。

事业单位环评机构体制改革试点2010年就已开始，当年11月，环保部公布首批试点18家单位名单，允许相关事业单位成立股份制公司，从事环评业务，一轮改制下来后，这些单位环评师就拥有了双重身份，既是事业单位的“干部”，又是环评公司的“职工”。

此轮改革的目的，则是让环评机构与事业单位彻底脱钩，相关事业单位不得再持股环评机构。

对具体如何脱钩，《工作方案》要求，全国环保系统具有环评资质的直属单位，可依法将建设项目环评业务整体划归环保系统以外的其他企业或者由单位职工以自然人出资成立的企业，或者退出建设项目环评业务；全国环保系统所属的企业性质环评机构，可以依法撤回股份、转让股份或者划转国有资产监督管理部门，或者退出建设项目环评业务。

据时代周报记者了解，被要求今年内完成脱钩的8家环保部直属单位的环评机构，有的几年前改制成立了公司，多数是由直属单位投资控股，并接受其直接领导，有的则作为事业单位的分支机构设立。

一名接受时代周报采访的环保系统人士表示，建设项目环评业务“是一块大肥肉”，关系到环保、国资、财政几个部门，涉及国有资产转让的敏感问题。也有接近环保部的人士对时代周报表示，环评机构的脱钩“其实就是人的脱钩”，由于环评业务并不像其他国有资产那样牵涉固定资产，面对的只是环评资质的转移，以及人员的去向问题。

根据《工作方案》，环保系统环评机构脱钩后，直属单位及其所属企业的在编和聘用人员，一律不得作为环评专职技术人员参与建设项目环评技术服务工作，不得在环评机构参股，愿意继续专职从事建设项目环评技术服务工作的，必须与直属单位及其所属企业解除人事劳动关系。

“只要没有外界的监督，表面上脱钩了，关系网还是存在。而且不管脱钩不脱钩，环评单位追求经济利益，建设企业是他们的衣食父母，不论项目存在什么问题，环评机构会尽量满足企业的要求。”上述负责环评审批工作的人士对时代周报表示。

另一方面，也有评论指出，此次要求摘“红顶中介”帽子的只是环保系统下的环评机构，交通、农林、高校等部门和单位的环评机构还没有确定摘帽时间表。据时代周报记者了解，环保系统外的许多行业和系统，自身也有环评单位。

此轮环保系统内的环评机构脱钩，或许刚刚拉开环评改革的序幕。

事实上，外界关注不多的《建设项目环境影响评价资质管理办法》的修订在业内得到更多的重视。修订草案不久前已在环保部部务会议上获原则通过。修订的重点包括加强地方环保部门对评价机构的属地化日常监管，赋予其处罚权限；建立从国家到地方评价机构和从业人员四级诚信档案数据库并向社会公开；建立国家和省两级评价机构工作质量监督管理数据信息系统，实现对工作质量的动态监控和责任追究。

多名业内人士对时代周报记者表示，这两年环评市场较过去有所规范，企业环评的审批与验收似乎也日趋严厉。不久前，包括华润电力和中电投在内等四家公司上报的环评报告书遭到环保部否决。去年12月，环保部曾一批次否定了5个项目的环评报告，不予批准率达到了42%。

作为新《环保法》的配套规定，4月14日，环保部公布《环境保护公众参与办法（试行）》征求意见稿，向全社会征求意见，20日征求意见刚刚结束。《办法》通过后，公众参与环境保护将得到更有力的法律支撑，其中包括对环评的监督。

大气和水防治计划均已出台

在新《环保法》的引导和支持下，中国环保事业从水、气、土三方面齐发力的战略布局已然鲜明。

“水十条”的实施让今后国内实现持证排污将成为可能。按照“水十条”规定，2015年底前，完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易试点地区污染源排污许可证的核发工作，其他污染源于2017年底前完成。届时“城市建成区内现有钢铁、有色金属、造纸、印染、原料药制造、化工等污染较重的企业应有序搬迁改造或依法关闭”。

其次，是县级及以上城市将全面实行居民阶梯水价制度，城镇污水处理费、排污费、水资源费将提高征收标准；县级及以上城市饮水安全状况信息也将向全社会公开。该规划的编写主持人、环保部环境规划院副院长吴舜泽做客中国政府网回答网友提问时称，“这也是前所未有的，届时，将有望通过这种信息公开的形式倒逼责任部门主动改善机制”。

吴舜泽向时代周报记者透露，与以往略有不同，本次“水十条”的发布，全面考虑了水环境本身的客观规律，对水资源、水环境、水生态保护做了部署，也对工业、农业、城镇生活和交通等能对水环境产生影响的源头做了具体安排，同时对包括自然水源—地表水、江河湖海等多要素都做了统筹。

对应上述安排，部际间的分工也得到明确：“环保部牵头，工业和信息化部、国土资源部、能源局等参与，地方各级人民政府负责落实”，这是针对狠抓工业污染防治；“住房和城乡建设部牵头，发展改革委、工业和信息化部、环保部、农业部等参与”，则是为了解决城镇生活污染的问题；“发展改革委、工业和信息化部牵头，国土资源部、环保部、住房和城乡建设部、水利部等参与，优化空间布局”……

多位环保部官员与环境学者告诉时代周报记者，以往鲜有这样发布即明确分工的做法，由此可见本届国务院班子的工作细致性以及治理水污染的决心。这能有效避免政令下行时可能发生的扯皮现象。

事实上，我国污染治理最早启动的就是水污染。从“九五”开始，包括淮河、辽河、海河以及太湖、巢湖和滇池即“三河三湖”的污染治理就已纳入国家重点工程。时隔近4个“五年规划”，我国水污染严重的状况仍未得到根本性遏制。环保部认为，区域性、复合型、压缩型水污染日益凸显，已成为影响我国水安全的最突出因素，防治形势十分严峻。

此次“水十条”是我国第一次选择跳出五年一规划的套路，同时对2020年、2030年、2050年做了规划编制，“2020年涉及全面小康，2050年涉及美丽中国，这是两个重大历史坐标”。吴舜泽认为，这表明中国已将治理水环境视为长期目标。

新《环保法》实施已逾百日，环保部已约谈了沧州、临沂、承德、驻马店、保定五市的五位市长。环保部表示，以后仍会哪个市污染严重就约谈哪个市长。据一位接近环保部的人士向时代周报记者透露，下一步郑州、衡水等市市长可能被考虑约谈。

该人士告诉时代周报记者，过去也有这种约谈，但环保部很少有机会直接对话市长，个别市长即使能够接受约谈，也是出于“给面子”来的，因为按照职能性部委指导地方工作的原则，环保部没有与地方一把手直接“喊话”的权力，只有与分管环保的副市长之间就业务交流对话指导的权力。

约谈之所以可能，在于新《环保法》赋予了环保部这一权限。新《环保法》第6条明确规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。一个月后，配套文件《环保部约谈暂行办法》出台，规定地方政府及其相关部门有关负责人未履行环境保护职责或履行职责不到位时，环保部可以依法对其进行告诫谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位。

约谈成果显著。以临沂市为例，临沂市长被约谈后，截至今年3月底，全市共检查企业1833家/次，其中责令停止建设项目27个，责令停产企业229家，责令限期改正或限期治理企业131家，关停取缔土小企业325家。

据上述接近环保部人士称，大气等环境治理指标考核进入政绩考核体系的设想，其实早在上一个五年计划期间就已被提出，然而各种博弈的存在，以及缺乏可遵循的规划等原因，这一想法始终未能付诸现实。直至今年新《环保法》出台，环境保护终于被纳入政绩考核的概念中。

在新《环保法》的护航下，环保部惩罚大气污染涉及企业的底气与力度也随之加强。环保部官方资料显示，对于拒绝接受环保部门处理的企业，环保部已采用与公检法联动的办法。例如，对于4家去年被查处后拒不停产的企业，环保部已交由下行环保行政部门申请法院强制执行，目前这4家企业均已强制停产。

上述接近环保部的人士向时代周报记者表示，目前，中国的环保对于治理大气污染的新布局是分区域而治。“十三五”以后，将以对京津冀、长三角、珠三角等经济带协同进行大气治理的方法，实现还中国蓝天的计划。

更加复杂的土壤治理

相比较空气和水，土壤污染更为隐蔽，治理也更加复杂。

中国是全球土壤污染最严重的国家之一。环保部公布的数据显示，早在2006年，据不完全调查，中国受污染的耕地约有1.5亿亩，占18亿亩耕地的8.3%。该数据是2011年10月25日，原环保部部长在十一届全国人大常委会第二十三次会议的正式报告中披露。

据2014年4月公布的首次全国土壤普查结果，在2005年4月至2013年12月间，环保部与国土资源部共同开展了这次为期8年的全国土壤普查，调查点位覆盖除香港、澳门特别行政区和台湾省以外陆地国土的全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建设用地。从点位监测看，全国土壤总的超标率达16.1%，耕地点位超标率（土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例）高达19.4%。此外，重金属镉污染加重，全国土地镉含量增幅最多超过50%。

随着新《环保法》的出台，中国对土壤污染治理的决定也越来越坚定。

周生贤在2015年两会前透露，《土壤污染防治行动计划》（下称“土十条”）已基本编制完成，经讨论后将适时上报国务院。而参与“土十条”起草的环保部副部长吴晓青对时代周报记者称，“土十条”是2013年下半年开始启动制定的。这份计划将是全国第一份土壤治污领域的纲领性文件，它将制定从目前到2020年的土壤污染防治行动。吴晓青还透露，为配套《土壤污染防治法》和“土十条”，环保部考虑到土壤环境问题复杂多样、法律制度不全、环境科研基础薄弱等现实情况，在借鉴国外做法基础上，结合全国土壤污染调查等工作成果，目前已重新修订《土壤环境质量标准》，近日已将修改意见稿进行公示。

《土壤环境质量标准》修改后，会将原标准规定的镉（Cd）限值由0.3mg/kg和0.6mg/kg两档细化为0.3mg/kg、0.4mg/kg、0.5mg/kg和0.6mg/kg四档，铅、六六六、滴滴涕三项污染物限值将被收严，同时还将增加对总锰、总钴等10项污染物选测项目，更新了监测规范。

吴晓青说，鉴于土壤环境问题具有区域差异性、污染累积性，治理修复成本高、难度大等特点，两项标准均强调土壤环境反退化原则，即土壤中污染物含量低于标准限值的，应以控制污染物含量上升为目标，不应局限于“达标”；对于超标的土壤，应启动土壤污染详细调查、进一步开展风险评估，准确判断关键风险点及其成因，采取针对性管控或修复措施。

有了这些保障条件，“土十条”出台后将大有可为。

按照新《环境保护法》第15条、第26条、第28条和第32条等关于制定、实施环境质量标准的规定，实施《农用地土壤环境质量标准》的责任主体是地方各级人民政府。

届时，环保部很可能需要发起新一轮的约谈市长动作。