• 袁绪程:国资真改革,先动国资委

    时事 > | Time Weekly - 2015-02-03 08:06:19
  • [摘要] 国有企业涉及到国资委的改革,而国资委的改革是国家部委的行政体制改革。这样国企改革不再局限于经济体制改革。中国需要对国资委进行顶层设计。

    时周特约记者 沈阳 发自北京

    国资改革顶层设计的靴子即将落下。国务院国资委研究中心副主任彭建国日前表示,关于深化国有企业改革指导意见及八九个相关配套文件已趋成熟,春节前有望率先出台。随着国务院国资委网站“委领导”栏目的更新,包括国资委自身在内,一场真正的大改革即将开始。

    在接下去的2015年,中国应该如何推进国有企业改革?就此重大问题,时代周报记者专访了中国经济体制改革研究会副秘书长袁绪程。

    一是改“体”,二是改“制”

    时代周报:中共十八大以来,中国社会的各个领域发生了重大的变化,其中最重要的就是国家宣布全面深化改革。记得你在中国经济体制改革研究会曾经组织“国家战略与改革研究课题组”,旨在为中共十八大及之后十年的改革提供咨询意见,并撰有《中国未来十年改革前景研究》。这个报告曾经发表在《改革内参》。能否分享一下这个报告的内容?

    袁绪程:“国家战略与改革研究课题”曾于2011年9月3日提交首届特约专家和特约研究员会议讨论,并向近百名特约专家和特约研究员征求意见。这个课题主要内容包括三大部分:一、危机与改革:未来十年的挑战与选择;二、改革的目标及其路线图;三、改革的组织领导与保障措施。

    关于中国改革,首先需要对中国的增长机制和改革机制有个正确的认识。我一直认为,中国的高速增长依赖于它独有的增长模式,其独有的增长模式又源于它的体制。

    中国独有的增长模式及其相应的体制将中国从一个落后贫穷国家带入初步小康的中等收入国家。但是这种“三高一低”(即高收入、高消耗、高污染)却低产出的增长模式,是无法持续的,也无力将中国带进高收入国家之列。随着经济社会的发展和国民需求的提高,其弊端将日益突显并沉淀为进一步发展的障碍和潜在的危机。比如“两极分化”在发展的初中期阶段表现为发展的动能和势能,但在中后期阶段则是内需不足和社会冲突的根本成因。

    转变增长模式的出路在于体制改革。如果不改革现行体制,贫富悬殊问题、分配不公问题、腐败问题、土地问题、环境问题、扭曲的工业化和畸形的城市化以及社会冲突等问题不仅不能合理有效解决,而且还会演化为各种危机。

    如果说过往的发展阶段的改革可以摸着石头过河,那么,向高级阶段过渡的未来十年改革就需要有目标和路线图。制定目标和路线图就要把握中国体制改革的大方向和实际进程。所谓体制改革,一是改“体”,即改组织结构,二是改“制”,改的是规则制度。显然,体制改革进程包括两大层面(组织结构、规则制度)、三大领域(经济、政治、社会)的内容。

    组织结构的改革分三方面:从行政隶属组织转向市场企业组织;从全能政府转向有限的服务政府;从行政依附的“事业单位”或团体转向独立的社会组织。社会制度规则的改革也分三个层面:从人治规则转向法治规则;从行政指令计划规则转向市场规则;从国家集权包办规则转向社会民主自治规则。

    重塑改革权威

    时代周报:每个时期的改革都有“总开关”,你决定这一轮改革顶层设计的关键在何处?

    袁绪程:完成上述改革需要较长的时间,至少需要二三十年。把改革进程的逻辑路线描绘出来,这就是改革的目标及其路线图。根据终极目标而确立的十年改革目标是:建立法治的市场经济及其相应的开明的政府体制。在改革的目标(大方向)确立以后,就可以从价值论或各种方法论角度,发展改革哲学,多层面多维度地设计改革的路线图,以指导改革的实践。

    未来的改革并非以往的改革,其风险和难度巨大而不能低估,要做好充分的组织准备和谋划。首先,为了确保改革的秩序不被自身改革所颠覆,必须重塑和强化中央的权威,令行禁止,确保改革成功。第二,建立改革的组织机构。未来的改革需要有一个超越部门和地区利益之上的、能够统揽改革全局的机构。其主要职能有四项:决策咨询、指导、协调和监督。第三,要有措施。如重塑党和政府的公信力,引导改革的舆论,强化改革的激励机制,把握改革的策略等等。第四,要有时间步骤。用十年的时间完成全部经济领域的改革,完成大部分社会领域的改革;完成部分政治领域的改革,为全面建成小康社会提供制度保障。

    我们当时的建议基本实现了。例如在改革的顶层设计方面,中央成立全面深化改革领导小组,我相信,当前的改革开放已经是大势所趋、人心所向。

    多种方案的权衡

    时代周报:这些年来呼吁改革国资委的声音很多。理由就是国资委角色定位不清。因为它既是出资人,又是监管者。既是运动员又做裁判员,一定会带来很多问题。在你的改革建议中,如何更好地推进国有企业改革,形成国企改革的良性机制?

    袁绪程:改革开放三十多年,除了天然气、电、电信等少数产品外,商品和服务领域已基本实现市场化。但包括土地、资源、劳动力、资金等要素的市场化尚没完成。这也是体制机制不顺,腐败寻租泛滥,民企发展不畅的重要原因。推进要素市场化的改革包括产权、土地管理、公共资源管理及资源产品价格,财税、金融以及相应的行政、社会等领域的改革。

    在这样的现实处境下,改革最清楚的逻辑起点就是要明白:要素市场化改革的实质是处理好政府与市场、政府与国企的关系。明晰和理顺产权与政权之间的边界和关系,向市场和企业赋权。例如,通过行政体制改革与政府职能的转变,一方面简政放权,另一方面,也是政府的公共管理权和国有资产行使权的双重身份和职能的分立,政府不能公权和私权不分,利用公权对营利性国企施以特殊照顾。

    国企改革,一是明确产权责任和监管,二是要进行分类管理,划分营利性国企和非营利性国企的类型。这些都是我很早以前就主张的。具体说来,营利性国企应与私企同等待遇,不能有特权,例如,占用公共资源不付税费和少付税费以及不分红或少分红,以及享有在市场准入和监管等方面的特权。只有通过政企、政资分离,才能搬掉国企和私企之间的体制障碍,从根本上解决私营企业身份歧视问题,促进私企和国企的公平竞争和联合。如果还有差别的话,那只能是企业的禀赋、资质、技术水平、专业行业分工等等方面的不同。

    换言之,国企管理体制可以分三个层次,第一个层次是谁是国企出资人的问题,第二层次是国家如何对国企进行管理的社会管理问题,第三个是企业本身管理的问题,目前国资委三个管理职能是集于一身的,既是出资人,又是裁判和领队。现在的改革就要把这几个职能分开。当前,对国资委的定位,理论界有几种意见:国资委继续做出资人;财政部做出资人,国资委改成银监会这种机构,只享有监督权,但是国资委下面的企业多得很,专业监督是很难做得到的。

    另一方面,目前国资委只管理非金融、非文化类国企,大量的金融类、自然矿藏类、行政事业类国企归财政部、中国人民银行等部门管理。当前国资委无法全面推动国有企业改革。

    由此来看,国有企业涉及到国资委的改革,而国资委的改革是国家部委的行政体制改革。这样国企改革不再局限于经济体制改革。中国需要对国资委进行顶层设计。

    时代周报:关于国资委,有一种主张,就是在全国人大下面成立国有资产监督委员会,行使国有资产和国有企业的监管职能,这样才能体现全体国民作为最终出资人的地位。

    袁绪程:目前这个条件暂时不成熟,我们没法做到西方那样。但是,我们仍然有很多改进空间:第一,国有资产的重大重组、买卖必须通过人大表决来实现,而不是国资委一个部门说了算。第二,立法权要上收归人大。现在的国企管理只有一部很粗的国资法,绝大多数管理靠国资委的行政条例实现,以后应该由人大立法。第三,要加强人大对国资委的监管力度,国资委每年都必须仔细向人大报告,让人大代表了解熟悉国有企业的运行情况,让宪法所规定的人民代表大会制在国企管理方面被激活,良性运行。

    通过人民代表大会制,新闻媒体对国资委和国企的监督力度就会大大加强。争取在5-10年后,大众对国企的满意度大大改善。

    国企怎么分红,如何避免寻租?还要靠制度创新。首先是法人治理结构出了问题。若产权制度不完善,导致所有者无法索取权利;其次是公司管理制度问题,国企信息披露制度还很不完善。一旦建立起公开、透明的信息披露制度,那么国企以后想赖账、哭穷也不可能了。最后,应该依据国企分类性质来确定利润上缴比例。比如说,行政垄断性企业缴纳50%,一般竞争类企业上缴30%,公益类企业可以不缴。

    国企高管不能行政和市场的好处均沾。有些国企高管待遇很突出,他们一方面享受一定的行政级别,另一方面又拿着高薪。不当国企高管了,还可以去做官,“脚踏两只船”。这样一个局面,既无法通过合理的竞争让一流的企业家脱颖而出,也不利于培养造就政治家。

    如何改变?国企管理层应该由两部分组成:第一种是政府委派的股东代表,另一种是市场选聘的职业经理人。当前的弊病是没有把市场选聘和行政委派分开来,以至于国企高管既是股东代表,又是职业经理人。未来应该明确界定:国企管理者哪一层面应该由政府委派,哪些必须由市场选聘。在国企中建立职业经理人制度,现在这方面国企做得远远不够。

    2015年国企改革“4+3”

    时代周报:当前民营经济运营不太好,国内外的投资界普遍感觉现在赚钱很难,期待国家通过深化国有企业改革来释放中国经济的活力。相关改革会给中国经济带来哪些利好?

    袁绪程:根据国资委等部门的部署,2015年重点做好以下几方面工作:一是全力以赴保增长;二是积极推进国有企业改革。要准确界定不同国有企业功能,稳妥、规范、有序发展混合所有制经济,进一步完善现代企业制度,积极推进剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题;三是大力实施创新驱动发展战略;四是深入开展国际化经营。要服务国家战略,加快优势产业“走出去”步伐,探索创新“走出去”模式,注重防范国际化经营风险,探索国际化经营规律;五是着力提高依法治企、依法监管的能力和水平;六是切实加强党风廉政建设和反腐败工作;七是进一步提升党建工作科学化水平。

    上述七点,最后三点不是直接着眼于经济发展的,而是与国企领导机制相关的,为的是在国企领域反腐败,实现法治。第一个重点谈的是经济转型阶段的保增长,例如某些领域的直接投资。这里的概念性业绩会在股市上有所反应。具体如何盈利决定于个体的博弈能力。

    国企改革终归走在了正确的道路上。因此,我觉得,不要对中国改革的未来过分担忧。第三点和第四点都会在股市等方面有所反应。

    很多人认为,当前对国企改革的探索,至少在2015年还没有迹象表明会出台明确的“改革战略”。这不是说中央对国企改革没有更大的计划,这些计划都在酝酿中,大家可以拭目以待。

    在国企改革方面,接下去两年,国家会重点推出如何管资本,而不是管人管事,以促进国有资本的保值增殖。由于很多行业仍处于国企垄断局面,这对民营经济来说,很难说是个利好。我们只有正面现实,改革真是任重而道远。

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