和静钧：程序法定方能决策负责

2014-11-11 08:51:38

来源: 时代周报

和静钧

据报道，国务院法制办公室副主任袁曙宏11月6日在国务院新闻办召开的新闻发布会上透露，根据十八届四中全会决议精神，目前国务院正在制定重大行政决策程序条例，这意味着重大决策的程序即将固定为法律，即法定化。涉及的五大程序为公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。

政府决策可分为一般性行政决策与重大行政决策。一般性行政决策或简单的、例行性普通行政决策，因行政行为主体单一，决策周期短，决策环节少，决策内容简单，决策程序法定与否，都不大会影响到事后问责，只要做到备案，终身追责也可有案可查，“拍脑袋”项目出现在一般性行政决策中，所引发的后果往往可救济。

而重大行政决策，只要出问题，所造成的后果往往不可修复且损失巨大。然而，重大行政决策行为复杂，参与决策的主体众多，决策内容重要，投入巨大，一旦形成决策，执行决策周期漫长，工程有可能要在数任领导班子下才能完成，真正追究起责任来，会常常陷入“查谁”、“为什么查”、“查什么”、“怎么查”等难题。从“事后追究”难易程度上看，人们可能潜意识中反而希望重大行政决策是有一个人能扛下来的“拍脑袋”工程。

这样，问责机制的悖论是：行政决策越是重要，越需要问责制度相配合，行政决策越是重大，构建责任追究制度越加困难，问责有可能陷入“无的放矢”的状况中。

要解决这一问题，首先就要从行政行为的源头上颁布和制定“标准”，即决策“出生证”制度，非经正当程序的决策则不得定性为“合法性”决策。有了“程序法定”标准后，就可以建立起决策合法性审查机制，可以对“非法出生”的行政决策在执行前得到纠偏。决策法定后带来的合法性，可以给后任者们一个强有力的执行约束，也会对前任一个终身责任约束。一旦建立起决策程序法定化后，建立重大决策合法性审查机制、终身责任追究制度及责任倒查机制就有了可以施展的基础。

目前尚不清楚五个拟定的法定程序属“流水式流程”，还是“循环式的互交流程”。可以肯定的是，五个程序法定化之后，还要在五大程序上建立单个程序的子程序法定化。如“老百姓参与”程序中，应配套“老百姓”遴选制度、资格制度，应体现广泛代表性，参与的形式与程度透明机制也是该大程序中必有一环。没有内容的补充，光是一个“老百性参与”程序，恐会流于形式主义。其他四大程序，也存在“老百姓参与”程序中相似的内容实体化与程序化等配套问题，都应充实与完善，力避走形式的“程序主义”，应体现“程序正义”中的机会、智慧、责权。

作者系西南政法大学公管学院副教授