• 专访中国企业改革与发展研究会副会长李锦:国企改革需破利益博弈

    时事 > | Time Weekly - 2014-10-28 02:08:19
  • [摘要] 这次国企改革最大特点是“啃硬骨头”,触及根本的利益关系,方向是市场化,核心是政企分开,关键是产权改革,途径是混合所有制。

    这次国企改革最大特点是“啃硬骨头”,触及根本的利益关系,方向是市场化,核心是政企分开,关键是产权改革,途径是混合所有制,目标是增强国有经济活力、控制力、影响力,增强国企效益。从央企混合所有制试点来看,改革主要以增量改革为主、存量改革为辅,以总结经验为主、新的探索为辅。

    时代周报记者 傅明 陈舒扬 发自北京

    10月11-15日,中央全面深化改革领导小组(简称“中央深改组” )派出8个小组,分别前往重庆、济南、黑龙江、湖北等地调研国企改革。

    在中国企业改革与发展研究会副会长、中国企业研究院执行院长李锦看来,这次调研透露出了一个重要信号,国资国企改革的顶层设计方案“已经由国务院国资委的层面上交到了中央”,第四季度出台的可能性很大。

    近日,国务院国资委先后召开深化改革第12、13、14次全体会议,三次会议均审议了有关国企改革试点工作方案。李锦称,这亦是在为中央顶层设计“摸着石头过河”。

    李锦近年来致力于国企改革的研究,是我国知名的国资专家,目前已被国务院国资委特聘为政策解读人。

    10月23日,在国资委安定门办公区的新闻中心二楼会议室,李锦接受了时代周报记者专访,对正在纵深推进的新一轮国企改革进行了解读。

    他表示,这次国企改革最大特点是“啃硬骨头”,触及根本的利益关系,方向是市场化,核心是政企分开,关键是产权改革,途径是混合所有制,目标是增强国有经济活力、控制力、影响力,增强国企效益。

    “在这一轮国企改革中,国资委、财政部、发改委、工信部等相关部委之间存在很多利益博弈,急需平衡与协调,打破这种格局。”李锦说。

    顶层方案或第四季度出台

    时代周报:中央深改组经济体制和生态文明改革专项小组近期共派出8个小组,分别去央企和地方调研。包括黑龙江、四川、重庆、湖北、山东等地。参加调研的部门包括发改委、财政部、国资委、人社部、商务部、科技部、国税总局、社科院等。这透露了怎样的信号?

    李锦:目前所公布的几个调研的省份,均是国资大省,具有代表性:黑龙江是东北的一个典型,东北央企比例很高,石油、煤炭、重工业机械行业较多;重庆则是历史负担比较重;山东省资源性国企产能过剩比较严重;京津冀地区产业结构和污染方面存在不少问题。这些地方的国企有各自不同特点,也面临一些共同问题。

    这次调研一方面旨在跟踪了解各地国企改革的推进进度,另一方面则是为了总结各地改革的经验教训。凭我的经验和观察,这次深改组的调研是一个重要的信号,国资国企改革的顶层设计方案的推进正在加快,已经由国资委层面上交到了中央,预计出台不会拖得太久。

    9月开始启动的央企薪酬改革,这是敏感而不好解决的问题,已上升到由中央层面来抓,表明了中央高层对推动国企改革的重视和急切。

    时代周报:你认为顶层设计方案何时有望出台?

    李锦:今年国企改革的推进力度非常大,我认为有“春夏秋冬”四个冲击波:第一个是今年全国两会前中石化等企业混合所有制改革的提出;第二个是今年7月启动的央企四项改革试点;第三个是9月推出的央企高管薪酬改革;随着四中全会的召开,第四季度可能迎来第四个冲击波,顶层设计方案出台的可能性很大,中央深改组的调研是一个重要的信号。

    随着改革的不断深入,我国未来将迎来三大浪潮,一是民营经济活力充分释放的浪潮,二是企业结构重组的浪潮,三是随着产业结构大调整,新兴产业发展带来的科技创新的潮流。三大浪潮可能成为重塑中国经济发展的新动力。

    时代周报:这次国企改革在十八届三中全会启动的全面深化改革中有着怎样的地位,将发挥怎样的影响?

    李锦:和上世纪末那场国企改革相比,新一轮国企改革更艰难和更重要,它决定着中国经济的走向甚至经济的安危。应该说,它是十八届三中全会提出的全面深化改革的最重要的一个环节,它如果不能取得成功,那么这次提出的全面深化改革也将无法进行下去。这是因为国企改革所面对的一切问题,是全面深化改革中将遇到的各种“绊脚石”的折射。只有完成国企改革,摸索出理顺各级关系的方法,才能更好地完成全面深化改革。

    部委间的利益博弈

    时代周报:事实上,在国资国企改革中央版方案出台前,许多地方国企改革频现新动作,广东、上海、四川、重庆、天津等地相继公布了地方版的改革“路线图”。江苏也刚刚发布《省属企业深化改革实施细则》,在全国率先提出控制新设竞争类国企。

    李锦:江苏是后发制人,它的改革已经走到了相当深的层次,这可能是中央深改组调研后,他们了解到中央层面的信息和动态,而迅速做出的反应。

    比较全国各地国企改革情况,沿海和西南这两个区域尤其积极。上海去年底打响了第一枪,今年以来沿海地区的国企改革依次展开,可以说沿海地区的改革已经接触到实质,跟核心问题靠得最近,一些动作也走在了前面。

    在西南板块,贵州、重庆、四川,国企总量不是太大,但三线工业集中,历史负担较重。但是他们这次特别主动,特别是贵州带头,跟过去的招商引资有点类似,通过改革把天花板冲破,不设上限,吸引投资,比如把亏损的贵州旅游集团卖掉。

    其他地方,东北、华北就相对比较被动。这些地方重工业、能源产业聚集,历史负担重,再加上现在经济增速调整,相关行业产能过剩,使得这些地方转型比较慢。

    地方层面的国企改革,涉及了混合所有制、国资结构调整、产权制度等多方面内容。各地都有共同的要求和内在动力,就是为了在面对国内外的市场竞争中保持优势,发展大企业集团,加快增量结构重组。但在国企分类、政企分开、股权改革这些重大问题上,中央顶层设计方案没有出台的情况下,各个地方的改革仍然是有限的,只是枝叶在动,根本未动。

    时代周报:国企改革的顶层设计方案,为何迟迟未能出台?

    李锦:国企改革的顶层设计方案最早是在2012年12月由时任国务院国资委主任王勇在中央企业负责人会议上提出的。2013年上半年拿出了一份初稿,至今已修改十多次。

    从国资委内部来说,最敏感的几个问题如分类、体制框架、混合所有制、职工持股、退出领域等问题正进入实质性阶段。顶层设计方案一直未能出台的重要原因可能是涉及到财政部、发改委、工信部等相关部委之间的平衡与协调。

    国企改革实质上就是资源和利益的重新分配和调整,改革难就难在这里。国企改革整体方案迟迟未能出台,最根本的原因就是由于权力分散,“五龙治水”的局面仍存在,这个问题一直没有得到很好的解决,使得改革方案长期处于交换意见和摩擦阶段。

    据我了解,国资委最近开会讨论的是国企改革的配套方案,也就是中观层面的、企业具体实施的一些方案;至于宏观层面的,由于部委之间存在很多利益博弈,顶层设计方案一直未能出台,现在深改组下去调研,由中央来处理这个问题。

    国企分类是改革基础

    时代周报:顶层设计方案制定提速,意味国企改革的一些问题有望进一步明确。在你看来,深化国企改革面临的主要难题是什么?

    李锦:这一轮国企改革必须从分类开始,这是基础,应尽快出台分类改革的实施意见,才能有效地推动整个国企改革的进程。

    国企分类牵涉到国企改革的性质、标准、目标、途径和社会资源分配以及效益功能。问题在于,公益型、竞争型国企的分类比较明确,难的是保障型国企。保障型国企具有自然垄断特征,处于涉及国家经济安全的行业,在央企中包括电力、石化、通讯,或军工类,但它们又和公益型、竞争性国企交叉存在,内部细分很难。

    分类做起来难,涉及国家利益和企业内部利益。分类未定,混合所有制就很难推行,因为混合所有制要讲哪一块先让出来哪一块后让出来,现在分类没分清楚,大家铁板一块都不让。

    另一个难题是框架的问题。

    十八届三中全会提出三级框架说法,即“国资委-国有资本投资公司-所属国企”三级框架。此前我国国有资本监管体系是“国资委-所属国企”二级框架结构。无论是二级框架还是三级框架,都必须先解决一个问题:企业由政府哪个部门来管?否则全面深化改革难以深入下去。

    1998年国务院机构改革后,电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等9个专业经济部门一并撤销或降格为行业协会,由国资委直接监管企业,原来的“九龙治水”变成“一龙治水”。

    但这“一龙”却治不了水,这是因为政企不分的问题没有得到根本解决,现在又恢复成“五龙治水”—国资委监管所属国企,财政部掌握财权,工信部抓工业,发改委管项目,中组部人事部负责人事任免,结果导致国资委身份尴尬,什么都管不了。

    改革的核心问题是权在谁手里,利怎么分。比如财政部提出成立金融国资委,国土部也提出过矿产国资委;文化部和农业部下也有很多国企,有效益的都抓住不放,这样一来除了大“五龙治水”还有小“五龙治水”。现在是权、事、利三者中,事在国资委,在权和利上其他部门都不放。

    时代周报:框架性的改革是一个很敏感的问题,涉及到深层次的体制问题。过去的改革并没有解决这些问题。

    李锦:所以现在提出加速顶层设计。国资委身在其中,需要站在高处的“山外人”来设计。其实国企改革的顶层设计方案非常难。这个方案必须注意借助来自企业的、地方的经验和做法,加强“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合,这是一种改革思路。

    增量改革是“混改”主流

    时代周报:除了分类改革,你认为这次顶层设计方案还应理顺哪些关系?

    李锦:这次国企改革最大特点是“啃硬骨头”,触及根本的利益关系,方向是市场化,核心是政企分开,关键是产权改革,途径是混合所有制,目标是增强国有经济活力、控制力、影响力,增强国企效益。

    顶层设计中需要考虑机制的问题,我认为有三个层面:一个是需要中央决策层决定国资委的定位是什么、国资委管什么,这是权力的集中和分散的问题;第二个是五个重要部委和国资委之间的关系问题。

    第三个就是政企分开,国资委怎么与企业分开,即微观和中观上的三级框架,即“国资委-国有资本投资公司-所属国企”的设计,这个也很重要。

    中间的国有资本投资公司要设多少个?30个还是50个?按行业分还是按什么分?还有董事长和总经理的分离,这是政企分开的关键。对国企来讲,董事长是出资人代表,是由政府任命的,经理人的聘任则按市场化进行。

    我个人的观点是未来国资监管模式两层和三层框架并重,三层为主。市场竞争型的78家央企将多数采用三层架构,而公益型和部分保障类企业应采用两层架构,由国资委直属。

    国资监管模式要改,要完善,但不能倒退回“九龙治水”的局面。各个部委不能都想着去管企业,不能趁改革之水摸利益之鱼,我反对成立“自然资源国资委”以及“金融国资委”。

    时代周报:产权改革为什么是这次国企改革的关键?

    李锦:国企改革的途径是混合所有制,但“混合”二字把握不好就会变成混乱,所以混合所有制的前提和基础是产权保护—“产权明确,职责分明,严格保护,流转顺畅”。

    在产权改革中,第一个风险就是国有资产的流失,国有资产失去控制力,因为在国家重要的、关键的领域,牵涉到国家发展的领域,国家要控股的,比如军工、粮食储备、棉花储备,还有重大资源如石油,这些部门一旦完全放开,国家拥有的产权不超过50%,国家就会失去控制力。

    第二个是民间资本、民营资本,就是非公有制,因为块头小,搞混合所有制,这些社会资本进了国有企业就像小河流进大海,很快被同化,消失了,需要产权制度来保护民营资本的产权。

    第三点就是在国有资本走向股份化、市场化、公众化的过程中,防止国有资本的掌权者化公为私。这样各种风险都存在,所以新一轮国企改革尤其强调产权改革。

    时代周报:混合所有制主要有哪几种形式?目前进行的混合所有制改革以哪种形式居多?

    李锦:混合所有制总体来说有四种形式:第一种形式是存量重组式产权改革,国企让出一块让民企进入;第二种是增量新组式改革,由于触动原有的利益较少,改革阻力也比较小;第三种是项目合作式,因为不牵涉产权,是在经营层次上的合作,过去社会资本对国企的项目承包就属于此类;第四种是内部股份改革式,如高管股权激励和员工持股。

    从央企混合所有制试点来看,因为很多问题还不明确,改革主要以增量改革为主、存量改革为辅,以总结经验为主、新的探索为辅。

    存量改革因为产权如何退让、让出哪一块的难度和认识分歧较大,容易造成国有资产流失,目前处于暂缓状态;增量改革则可以在不触动原有利益的前提下,激发企业活力,促进国有资产保值增值。

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