经开区变革时刻：开发主导权交市场

2014-09-22 21:44:01

来源: 时代周报

经开区在我国已经历了30个年头，但面临严峻的挑战，正处在一个“十字路口”。

时代周报记者费丽婷发自北京、天津

2014年，我国全面深化改革元年，亦注定是经济技术开发区（以下简称“经开区”）发展的新起点。

9月8日，国务院副总理汪洋在第十八届中国国际投资贸易洽谈会上表示，中国经开区未来将完成由追求速度转向追求质量、由政府主导转向市场主导、由同质竞争转向差异化发展、由硬环境见长转向软环境取胜等四大转变。

这是汪洋5天内第二次针对经开区转型发表讲话。此前的9月4日，他在全国国家级经开区工作会上强调，经开区未来方向是，加速转型升级，实现创新发展。

这凸显出中央对经开区转型的高度重视，被视为经开区未来改革的风向标。其现实背景是，经开区在我国已经历了30个年头，但面临严峻的挑战，正处在一个“十字路口”。

经开区是改革开放的一部分。在中国开发区协会秘书长关嵘看来，经开区现在最重要的将是顶层设计。

事实上，决策者一直在思考国家级经开区的未来之路；多个部门已开始探讨其改革。商务部外资司副司长邱丽新对外透露，《关于促进国家级经济技术开发区转型升级、创新发展的若干意见》将于近日发布，意在推动国家级经开区体制改革、创新，全面提升发展质量和水平。

经开区“三十而立”

我国经开区缘起于1984年，改革开放总设计师邓小平倡议借鉴国外园区发展经验，兴办经济技术开发区。当时中央发布的《沿海部分城市座谈会纪要》中提出，有条件的城市可以“划定一个有明确地域界限的区域，兴办新的经济技术开发区”。当年，我国在14个沿海开放城市设立第一批国家级经济技术开发区。

自此，经开区走进人们的视野。对于经开区，中央确定了“以工业为主、以外资为主、以出口为主”的“三为主”方针。

随着改革开放的推进和深化，经开区从沿海地区向沿江、沿边和内陆省会城市、区域中心城市拓展。如今国家级经开区已达215个，遍布31个省、自治区和直辖市。其中江苏省最多为25个，其次浙江20个，山东15个，安徽11个，福建和江西均为10个。

“国家级经开区是经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体、体制改革的试验基地。”汪洋在9月4日举行的全国国家级经开区工作电视电话会议上如是评价，“30年来创造了世界工业化、城镇化发展史上的奇迹。”

2013年，国家级经开区地区生产总值近7万亿元，占国内生产总值的12%；财政收入1.3万亿元，占全国财政收入的9.8%；进出口总额近8000亿美元，占全国进出口总额的18.7%。

特别是最近10年，经开区已成为所在地区重要的经济增长点。商务部部长高虎城9月4日表示，作为改革开放的试验田和排头兵，经开区充分发挥了窗口、示范、辐射、带动作用。

统计数据显示，经开区的经济总量、税收贡献在所在行政区域内占比很高，有些甚至超过50%；从促进区域经济发展来看，经开区在西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等区域发展战略中发挥了重要作用。

经开区不仅仅是今天各地经济发展中的一个支撑点，而是有着更为战略性的使命、作用与价值。关嵘说，经开区是我国改革开放的战略举措，直接承担着以开放促改革、与国际规则接轨、打破计划经济体制的战略使命；这种形式也是将改革开放的效益迅速扩展到全国、作为全国各个地方经济发展的抓手。

作为最早一批国家级经开区，天津市经济技术开发区（以下简称“天津开发区”）1984–2013年，累计实现GDP1.6万亿元，工业产值5.1万亿元，财政收入3400亿元，固定资产投资4500亿元，成为天津市最大的增长极。该经开区管委会提供的资料显示，截至2013年底，共吸引了来自88个国家和地区的外商投资企业5282家，累计投资总额916.61亿美元，其中超过1000万美元的项目有1162家。

经开区的使命远未完成。天津开发区管委会政策研究室副主任张瑞华接受时代周报记者采访时表示，只有中国特色社会主义经济体制全面建立起来，与国际全面接轨，改革开放的目标全部达到，经开区才有可能寿终正寝。“开发区的未来不仅与开放有关，更与改革有关。” 张瑞华说。

财政补贴拟取消

然而，近年来，经开区自身发展亦一度号称进入战略迷茫期，面临一系列挑战。

30年来，经开区享受的优惠条件少于经济特区，只有工业企业才可享受一些优惠条件，因而，其发展方向一度是技术密集型产业。但随着国内人口红利消退，劳动力成本增加，土地供应紧张，能源价格大幅上升，经开区原有的比较优势丧失，技术密集型产业的发展因此受困。

“最大挑战是土地和劳动力等要素资源增量走向枯竭，成本上升对产业形成挤出效应；信息技术的进步又使得不少企业产业可以摆脱地理约束，在信息空间实现集聚，就不一定非要在开发区了。”商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育对时代周报记者表示。

天津经开区管委会政策研究室副主任张瑞华对时代周报记者表示：“我们（东区）的土地已很贵了，在整个滨海新区区域也属价格坚挺。这块地早就不适合搞产业了，加上劳动力成本提高，早期进来的一些劳动密集型企业，关的关，转的转，走的走，基本上都被淘汰掉了。”

更严峻的是，经开区倚重政策扶持的发展模式已遭遇瓶颈。

30年来，经开区的快速发展，和政府的大力扶持是分不开的。国家级经开区在税收、土地、金融、投资审批程序等各方面都享有一定的政策倾斜。其最典型的发展模式，就是政府低价批地，出台各项优惠政策，以此来吸引投资。

在特定的历史阶段，这种模式确实取得了显著的成效。30年前，我国市场经济刚刚起步，改革开放尚处探索阶段，靠政府的扶持政策先把经济开发区建起来是当务之急。但至今已举步维艰。

一位不愿透露姓名的经开区决策层人士告诉时代周报记者，“招商引资就是拼政策，你给一万，我给一万零一百。这是一种恶性竞争，招商引资变成了招商‘买’资。政策同质化的结果是，所有经开区都优惠，就等于都没有优惠，最后几败俱伤，造成发展效益的损失”。

这种以政府为主导的经开区建设，可能会更多地考虑政绩。因此在经开区申报和建设过程中，不充分考虑市场需求，只是先把架子搭上，把土地圈起来。很多落户的项目也只是被当地的优惠政策吸引，并不是市场真正需要的。

政府规划和市场需求之间的落差，在很多地区的经开区建设上引发土地被闲置、资源被浪费、腐败等问题。数据显示，在2003-2005年的土地市场秩序治理整顿工作中，全国一共清理出各类经济开发区6866个，规划面积3.86万平方公里。

利用优惠政策在短期内成功吸引投资，归根结蒂是政府用“看得见的手”对经济加以管制，遏制了市场活力。事实上，中央已意识到了这个问题。今年3月，财政部部长楼继伟表示，地方自行出台的区域性税收优惠政策过多过滥，需要清理、规范。

国家税务总局主导的减免税统计调查，目前正在全国范围内展开。这次调查被视为规范税收优惠政策的一项基础性工作。“全面规范税收优惠政策”作为未来预算改革的七项任务之一，是新一轮财税体制改革的重要一步。

“今年商务部正在制订的国家级开发区有关意见，其中一条提到要取消一切形式的财政补贴。这个事情如果全国能推将是好事，相当于大家都放下武器，剩下的就是环境、服务、产业基础的比拼了，比的是真功夫。”张瑞华对时代周报记者说。

市场主导，动态退出

国务院副总理汪洋在最近两次会议上都强调，将推动经济开发区由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变，使其成为构建开放型经济新体制的“探路者”和培育产业竞争新优势的“顶梁柱”。

“在‘四大转变’中，关键在于推动由政府主导向市场主导的转变。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，政府主导过多，是我国经济发展中的老问题，在经济开发区有集中体现。国家级经开区实行的都是管委会体制，由政府主导发展，其好处在于政府掌握一定的垄断资源，可通过整合使经开区快速向前发展，但其弊端毕现。

在李佐军看来，十八届三中全会强调，使市场在资源配置中起决定性作用，经济开发区亦不例外，“再政企不分，经开区一系列问题，包括产能过剩、重复建设、资源浪费等，都不会得到解决；经开区的招商引资、市场开拓、产业发展，都应该交给市场。”

“按照原来的方向，很多做不下去了。”梅新育认为，经济开发区的市场化可以做，而且可以开辟不小的新空间，“在这方面，打破地方国有资本的区域藩篱，将东部国有资产重组、发展与中西部吸纳产业转移、减轻和化解地方债务风险结合起来，我认为是一条颇有潜力的发展道路。”

但梅也表示，经开区基础设施建设方面还是应该由政府主导。“七通一平”这些工作很难指望社会资本会自我建设和完善，所以在基础设施领域，还是需要政府和政策来做一些工作。

2010年后，国家级经开区数量由54个激增至215个。一位匿名的经开区系统人士直言，这些新增的经开区水平普遍较低，牌子发得过多，“大家拼命搞开发区，搞扩区挂牌子，有什么意义呢？”

“较早设立的经开区目前基本发展成熟，水平较高，东部地区发展水平尤其高；后来的经开区发展水平参差不齐，特别是西部某些开发区水平很低，经济总量小而管理框架庞大，头大身小，公共服务不佳，前途不看好。”梅新育说。

面对200多个水平不一的经济开发区，这一轮改革的一项突破性举措，就是完善考核体系，对问题较多的经开区，探索建立动态退出机制。

商务部部长高虎城表示，商务部将加强对开发区工作的指导和服务，提升发展质量和水平，在总量控制的前提下提高准入门槛，完善审核机制，确保“国家级开发区”的含金量。针对管理体制不统一、缺少相应法规的现状，商务部未来还将引入第三方机构，推动建立开发区投资环境国家标准。

梅新育指出，建立动态退出机制的意义在于减少和消除空巢开发区现象。“至于具体如何建立尚需摸索。投资强度、产业规模、财税收入和就业达不到一定标准的，就应该退出。”