泛珠十年，谋破省际壁垒

2014-09-11 11:08:32

来源: 时代周报

“泛珠合作面临的尴尬，实际上是政府主导的市场一体化在体制、机制上遇到的困境，各省都在琢磨自己的算盘。”

时代周报记者刘科发自广州

十年之后，接力捧再次传回广州。

2014年10月13日，第十届泛珠三角区域合作与发展论坛暨经贸洽谈会（下称“泛珠大会”）将在广州举行。此前的2004年，首届泛珠大会在粤港澳三地启动。

泛珠区域合作，最早由广东省率先提出。其最初涵义是，在原来的大珠三角合作基础上倡导一个崭新的区域合作概念，范围包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南等内地9省区和香港、澳门两个特别行政区，简称“9+2”。

9月4日，广东省泛珠办规划处的一位工作人员告诉时代周报记者，“目前新一届泛珠大会正在紧急筹备当中，新的工作思路将在泛珠大会中公布。”

时代周报记者获得的最新材料显示，前九届泛珠大会，累计签约项目超过1.9万个，总金额超过3.7万亿元。其中，广东与泛珠区域各省区共签订项目超过5000个，合作金额超过1万亿元，综合履约率达80%以上。

泛珠合作是新中国成立以来规模最大、范围最广、涉及不同体制框架的区域合作。合作开展10年来，不仅促进了本区域发展和东中西部良性互动，也深化了中国西南、中南地区与东盟的开放合作。

“广东将以泛珠作平台和抓手，在大泛珠领域下签订更多的协议，使泛珠区域真正可以实现与津京冀与长三角竞争。”中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华在今年早先的一次会议上如是说。

为珠三角构筑战略纵深

作为中国改革开放的排头兵，经过20多年的快速发展，广东正面临着一系列的发展瓶颈。2003年，时任广东省委书记张德江提出了泛珠区域合作的概念。

广东社科院竞争力评估研究中心主任丁力曾参与了当年泛珠区域合作的前期研讨工作。他在接受时代周报记者采访时表示，泛珠提出的一个大背景是，进入新世纪以来，珠三角正面临长三角的冲击，竞争压力巨大，“由于珠三角很多产业都是外资企业，外向依赖性强，产业链条、产业协作配套有缺陷，一旦外资撤走，将造成产业空心化。”

另一方面，珠三角自身面积不大，四周群山环绕，公路、铁路等基础设施的延伸以及发展空间的拓展都存在较大阻力。而周边省区具备资源丰富的先天优势。

“泛珠概念的提出，实际上是为大珠三角寻找发展空间与腹地，增加持续增长的后劲，构筑一个资源共享、市场广阔的区域经济体系。”丁力说。

对于广东而言，这种大区域合作，不仅具有战略意义，同时也有现实需要。“广东亟需解决的迫切问题也是全国的问题。比如，广东有最富裕的跟最贫穷的地区，人均GDP差距巨大。”中山大学港澳珠研究中心副主任林江告诉时代周报记者。

综合种种因素，泛珠区域合作应运而生。2004年6月，首届泛珠大会在广州召开后，与会各方达成了“打破地区封锁，促进市场开放”、“创造公平、开放的市场环境，促进生产要素的合理流动和优化组合”的共识。

是年，泛珠区域正式建立了行政首长联席会议制度—每年举行一次会议，研究决定区域合作的重大事宜，协调推进区域合作。各成员方还设立日常工作办公室，负责区域合作日常工作。各方还责成有关主管部门加强相互间的协商和衔接落实。

2005年，泛珠各方共同编制了《泛珠三角区域合作发展规划纲要（2006-2020年）》（下称“《泛珠规划》”），同时编制了交通、能源、科技、环保、信息化专项规划。

目前，泛珠合作已构建起一个决策层、协调层和执行层的三级运作架构。

决策层即每年举办的行政首长联席会议，决定泛珠合作的方向、目标与近期合作重点等顶层设计；协调层是依托泛珠区域政府秘书长协调等机制，形成一系列合作规划，具体协调落实决策后有关区域合作的决定和具体实施方案；执行层包括设在各省发改委的泛珠办以及行业磋商会、项目推进会等。

“这个架构兼顾了决策的权威性、区域的协调性和高效的执行力，有效推动泛珠合作不断深化。”林江说。

交通、能源合作唱主角

62岁的贵州省人大外事侨务委员会主任王礼全曾担任贵州省政府发展研究中心主任，长期从事政策研究和区域经济工作。

在接受时代周报记者采访时，王礼全称，泛珠区域几个省份的合作已十分密切，“像珠江中上游地区蕴含着丰富的能源、矿产、生态和农业资源，开发潜力巨大。而珠三角地区具备雄厚的资金、技术竞争力。近十年来，泛珠地区的产业互动越来越紧密。”

一直以来，贵州对参与泛珠区域合作热情很高。“贵州正面临利用珠三角产业转移、调整结构、加快工业化进程的机遇，贵州欢迎广东企业来投资。”王礼全说。

相对而言，交通和能源领域的合作在泛珠合作中唱主角。“泛珠各方把交通、能源等基础设施合作作为泛珠合作的重大任务。”王礼全说，“今年年底，贵广高铁将竣工通车，到时从贵阳到广州的时间将从20小时缩短为约4小时。交通的便利将进一步深化黔粤两省的合作。”

为构建泛珠一体化物流大通道，泛珠地区正着力构建以粤港澳为中心的交通网。在高铁方面，除了即将开通的贵广高铁外，厦深高铁已经开通，南宁到广州的高铁也有望在今年通车。同时，泛珠地区还在谋划广东经梅州、汕头到江西的高铁。

在高速公路方面，2012年，就有9条高速连接泛珠区域。2013年则修通两条，达到11条。到2017年，珠三角通往泛珠的高速公路将达到20条。

广东省综合改革发展研究院副院长彭澎告诉时代周报记者，泛珠区域中，港、澳及珠三角等发达城市由于资本相对饱和，本地市场难以满足资本增值的需要，加上受到资源、劳动力成本、环境、市场等综合因素影响，资本容易向外扩张到云南、贵州等相对欠发达地区去获得最大回报。

从区域经济发展来看，泛珠三角已呈现出多圈层区域经济发展格局。广州泛珠三角城市发展研究院首席专家王廉在接受时代周报记者采访时认为，泛珠区域合作涵盖中国东、中、西部三大经济带和港、澳两大经济发达地区，区域间制度、发展水平、产业结构和资源禀赋等条件上的差异性，使合作各方有着强烈的内在动力。

时至今日，泛珠合作已经走过十年。在此期间，泛珠合作从摸着石头过河，到渐渐走向“深水区”：合作领域不断拓宽，从基础设施、交通、产业、旅游向环保、工商、质监、海关、反走私、检验检疫、应急管理、安全生产、社会事业等领域全面铺开。

2014年上半年，泛珠内地9省区全部交出亮丽成绩单，GDP总量达88544.2亿元，占到全国经济总量的33%；尽管经济形势严峻，但9省区GDP增速均超过全国7.4%的平均水平，除广东外其余省区增速均超8%。

助推广东产业升级转型

在泛珠区域内，云南、四川、贵州等内地省份资源丰富，而广东等沿海省份则是能源消费大户。这种资源和需求分布上的不平衡，在显现各地发展差距的同时，又给区域内的能源合作提供了空间。

目前，泛珠区域能源建设的重点在电力、煤炭和油气三大板块。据广东省发改委的测算，泛珠区域能源消费占全国能源消费总量的比重将从2004年的29.4%，提高到2020年的40.1%。届时，煤炭需求量将达到9.4亿吨，石油需求量达到1.4亿吨，天然气需求量达到600亿立方米，电力需求量达到2.1万亿千瓦时。

《泛珠规划》据此预测：到2020年，“9＋2”省区间电力合作范围进一步扩大，合作层次得到提升，省区间电力错峰、水火互济、跨流域调节、互为备用等优化资源配置的作用显著增强，电力输送成本大为降低，西电送粤最大电力达到3438万千瓦；煤炭市场趋于完善，云、贵煤炭外输能力保持稳定；省区间油气管网联网取得较大进展，输送能力进一步提高。

十年来，大量粤企加速西进、北上，泛珠区域合作对广东企业的市场开拓起到了相当大的积极作用。从广东走出去参与泛珠合作的不仅有民营企业，国企也逐步加入这一行列。

广东省粤电集团利用泛珠合作平台积极向省外拓展，目前已与云、贵等省签订了临沧水电项目、昭通市威信县煤电联营项目（一、二期工程）、北盘江流域水电项目等多项合作协议，总投资将达80多亿元。目前大部分项目已经投产。

产业合作正是泛珠合作的重头戏，贵州与广东的合作就有典型性。公开数据显示，从2010年到2013年，广东在贵州的投资合作项目801个，投资总额共计4015亿元。同期，贵州累计向广东送电2704亿千瓦时，成为广东最为重要的能源供给基地。

在贵州西部小城清镇，广铝集团80万吨贵州氧化铝及配套136万吨铝土矿开采工程项目于2013年正式投产。该基地全部投产后，除了年上缴税金可超过40亿元外，还可为清镇当地提供接近1万个就业岗位，直接受益的老百姓接近5万人。

除了贵州外，广东正积极推进产业项目转移和合作，鼓励产业链整体转移和相关企业组团式转移。目前，包括昆明深圳工业园、湘西广州工业园、广西凭祥广东工业园、江西吉安（深圳）产业园等一批跨省区产业园，纷纷在中西部地区落地生根。

与此同时，泛珠广阔的腹地也成为诸多外向型出口企业转向内销的最佳市场。在林江看来，泛珠三角区域合作不是简单的同类项合并，而是具有潜力与前景的异质合作与发展，“广东的产业升级和转移正是基于这种异质合作。”

目前，在泛珠内部，已经设定了包括旅游、交通、区域流域治理等一些议题，建立起了合作机制。2010年，广东与海南达成战略合作，涉及能源基础设施、信息基础网络、蓝色经济等多方面。2013年7月，泛珠地区旅游部门达成《泛珠三角区域旅游合作框架协议》，共同打造泛珠三角区域一程多站精品线路，增强区域旅游整体竞争力。

彭澎认为，泛珠的进一步发展，促进了广东的产业结构升级和对外经济发展方式转变。目前，广东已经从被动接受国际产业分工的低端外向型经济，逐步转变为主动参与国际产业分工的相对高端的开放型经济，珠三角地区加工贸易的生产模式已有55%是“委托设计+自主品牌”。

“如果说把泛珠合作看做产业转移与承接，那还是浅层面的理解，泛珠还有与东盟交流合作的重要意义。”林江说。

“省际壁垒”依然是道坎

泛珠区域合作带来的种种效应，使泛珠区域合作逐渐得到了中央有关部门的大力支持和具体指导。

一直以来，中央对泛珠合作高度重视。2008年底，国务院审议通过了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，明确将泛珠合作纳入全国区域协调发展总体战略。2014年5月4日，国务院总理李克强在《求是》杂志上撰文提及，要深化泛珠区域经济合作。

不过从目前情况看，泛珠区域合作如何走出“省际壁垒”依然是道坎。丁力说，构建开放的市场是区域经济一体化的本质要求，也是区域内资源有效配置的前提条件，“如何让泛珠三角真正铆成一股劲，释放其应有的能力，是目前摆在面前的紧迫任务。”

林江认为，泛珠合作十年有所进展，但没有达到预期效果。没有上升到国家战略，国家层面没有协调机制，重大项目布局和重大基础设施建设就没有统一的规划和统筹。尤为重要的是，泛珠各方的利益分享和协调机制仍不健全。

泛珠面临的一个问题是区域经济发展不平衡。泛珠地区跨越我国东、中、西三大经济带，在国家区域经济发展战略的宏观布局下，各个大经济带又分布着不同的经济发展区域，比如长株潭经济带、成渝经济区、北部湾经济区、海西经济区以及海南国际旅游岛等。如何协调泛珠地区和相互重叠的不同区域之间的发展，是值得研究的问题。

有专家在接受时代周报记者采访时表示，在“9＋2”中，广东作为泛珠合作首倡者，与其他合作伙伴的预期有落差。广东认为对未来发展具有主导作用，而一些省份则视之为辅助性的发展措施。这种关系必须改变，“只有平等和对称的关系，泛珠才能真正发挥其作用。”该专家说。

此外，泛珠内地省份与港澳的深层合作仍有待加强。“现在泛珠地区的经济统计数据，只有内地9个省份的统计，并没有把港、澳算在内。像港澳地区现代服务业很发达，但是泛珠地区合作以来，内地省份与港澳地区在现代服务业的合作和提升并不明显。”林江说。

在省级行政建制为地方利益主体的行政架构下，跨省跨地区一体化发展的难度很大，一些泛珠省份的各自诉求还有着很大差异。“像上游的云贵川希望通过吸引珠三角产业转移，加快自身资源的开发和工业化进程。而下游的广东则希望上游能保持良好的生态环境。”彭澎说。

在王礼全看来，尽管泛珠区域合作取得了一定的成绩，前景广阔，但是目前仍存在一些问题。主要问题是：利益分配不尽合理，合作各方对项目收益的期望存在差异，影响合作积极性。此外，区域市场尚未真正形成，一些地方还存在不同程度的行政干预；项目技术经济性研究论证不够，影响项目投资收益。

事实上，泛珠内部壁垒消除的问题，贯穿在泛珠区域共同市场建立的过程中。制订各省区之间以及内地与港澳地区之间统一的技术标准、环保标准、产品认证体系和职业资格认定标准等都是不可回避的现实问题，而这些标准的制订和实施，必须符合公平准入原则，并确保与全国其他区域的兼容性。凡此种种，都需要中央政府的指导。“泛珠区域内多数产业还没有形成区域协作，也没有龙头型企业在区域内形成产业链上的互补。比如汽车，各地都在搞，但是没有形成产业链上的互补。”彭澎说。

“泛珠合作面临的尴尬，实际上是政府主导的市场一体化在体制、机制上遇到的困境，各省都在琢磨自己的算盘。过去十年，是客客气气、握握手喝喝茶的十年，各方达到了互相认识了解的初衷。但各方并没有动‘真感情’。”丁力说。

2013年，广东省发改委主任李春洪在接受《人民日报》记者采访时表示：“针对泛珠合作遇到的问题，应进一步加强顶层设计，争取国家层面牵头编制泛珠区域发展规划，为深化泛珠合作提供更有力的政策支撑。此外，应积极创新合作机制和合作模式，推动基础设施、社会事业等的全面发展。”

正在建设中的粤桂合作特别试验区，按照“一体化、同城化、特区化”机制模式，实现统一规划、独立运营、利益共享。目前，广东正与福建、江西协商，准备在两省相邻地区逐步推广这一合作模式。此外，正通过探索设立泛珠区域合作基金等方式，建立合作各方利益协调机制，实现区域协调发展。

对于泛珠区域合作新的突破与发展，丁力有着自己的看法，“随着改革步伐加快，新的合作模式应该浮出水面。如果说过去十年是‘9+2’的话，接下来的十年应该是‘9×2’的合作模式。我看好泛珠的未来十年，但前提是要打破‘诸侯经济’的樊篱。”