三部委搅动反垄断

2014-08-21 07:22:14

来源: 时代周报

一场反垄断的风暴正在席卷中国。除了日本汽车零部件厂商，今年以来，深陷反垄断调查漩涡的还包括奔驰、宝马、奥迪、微软、高通等多个国际巨头。

本报记者费丽婷邓全伦发自北京、广州

8月20日，国家发改委宣布对日本住友、三菱电机等12家汽车零部件厂商的价格垄断行为罚款12.354亿元，这是我国《反垄断法》实施6年以来开出的最高金额罚单。

一场反垄断的风暴正在席卷中国。今年以来，深陷反垄断调查漩涡的还包括奔驰、宝马、奥迪、微软、高通等多个国际巨头。

执法风暴肆虐之时，国务院反垄断委员会专家张昕竹因涉嫌与美国高通有利益往来而被解聘。这是该专家组自2011年成立以来首次解聘成员，让事件平添了戏剧性。

前述一系列事件让公众的视线重新聚焦于反垄断：谁在负责我国反垄断执法？这些机构是如何运转的？反垄断法颁布6年以来，为何一度沉寂，却又突然发威？我国的反垄断面临着怎样的挑战？

反垄断风暴席卷多个行业

最近，位于北京月坛南街38号国家发改委主楼7层的价监局，无疑成为搅动反垄断风暴的中心。据知情人士描述，价监局的办公室里，到处是堆积如山的材料、专业书籍和专业文件；工作人员“像是一条条机警的猎豹，不知疲倦，随时准备出击；尽管也不停地抱怨工作很累，压力很大，但他们仍然乐此不疲”。

目前，发改委价监局的编制已由原先的26人扩至46人，处室增设三个。但价监局官员认为，我国反垄断力量还不够，“在国外，通常都是几百、几千个人同时去查一个案子，而我们通常是一个人要查好几个案子。现在每一个人手头都有很多案子等着处理。”

此轮密集掀起的反垄断风暴，早在2013年就有了征兆。

当年1月，三星、LG等6家境外企业收到了国家发改委开出的价格垄断罚单，总金额达3.53亿元。同月，国内白酒行业的龙头茅台和五粮液亦因为价格垄断，被国家发改委分别罚款2.47亿元、2.02亿元。

8月，多家奶粉企业遭到反垄断调查，后被国家发改委开出6.7亿元的天价罚单。当月，全国首例纵向垄断案终审判决，强生公司限制“最低转售价格”被认定构成垄断，被判赔偿经销商53万元。

一连串反垄断案的查处，让2013年成为当之无愧的“反垄断元年”。

到了今年7月，反垄断风暴开始席卷汽车行业。

7月4日，发改委反垄断调查小组突查奔驰上海办事处，多名奔驰高管被约谈。

8月6日，发改委通报称，已完成对日本12家企业实施汽车零部件和轴承价格垄断案的调查工作，并将依法进行处罚；对克莱斯勒和奥迪的调查已接近尾声，查明确实存在垄断行为。

8月13日，湖北省物价局宣布武汉4家宝马4S店协商统一收取PDI检测费，构成价格垄断协议的违法行为，并处以162.67万元的罚款。

这场反垄断风暴亦席卷到IT业。今年7月24日，发改委称已确定高通公司的垄断事实，正向中国公司调查其销售数据。

7月28日，国家工商总局突查微软中国位于北京、上海、广州和成都四地的分公司，并于8月4日对微软全球副总裁斯纳普等人进行了反垄断调查询问。

《反垄断法》2008年8月1日开始实施，但直到2013年，反垄断执法才开始以高调、强势的姿态进入公众的视野。

“相比发达国家，我国《反垄断法》起步较晚，起初只是参考其他国家制定了初步框架，细则并不完善。”反垄断专家、资深律师郝俊波向时代周报记者表示，反垄断执法部门因无执法经验和先例，刚开始很难判定哪些行为违法，所以头几年寂然无声。

“新一波反垄断调查，无论是被查处企业规模、数量，还是处罚力度，都是《反垄断法》实施6年来前所未有的。”郝俊波说。

对于此轮反垄断风暴的战略意义，中国政法大学教授、反垄断法研究专家李曙光告诉时代周报记者，“目前中国的市场经济已经有了一定的成熟度，特别是十八届三中全会强调，市场应该在资源配置中起决定性作用。而垄断对市场自由竞争起到了一个很大的障碍，必须清除，就需要《反垄断法》发力。”

《反垄断法》第一条规定：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”

今年2月19日的一场新闻发布会上，发改委价格监督与反垄断局局长许昆林表示：“构建一个充分竞争的市场，需要各方面共同努力，一方面要推进改革，一方面要加强反垄断。”

而今年中央深改小组将部署推进60项改革举措，反垄断是作为“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，被相关部委实施的。

三机构执法或有重叠

透过密集掀起的一系列反垄断调查事件会发现，发改委、工商总局、商务部均身涉其中。

目前，反垄断法的执法机构共有三个：商务部的反垄断局、国家发改委的价格监督与反垄断局（下称“发改委价监局”）和工商总局的反垄断与反不正当竞争执法局。

从这些相似的名称中，很难看出三者的区别与角色分工。事实上，这种多个机构联合执法的做法在国际上并不多见，之前一些有过类似情况的国家，后来也合并成一家执法机构了。

我国为何形成了“三马驾辕”的反垄断执法局面？这要追溯到《反垄断法》立法之前。

据国家反垄断委员会专家组成员、反垄断学界权威王晓晔介绍，立法之前，商务部、发改委和工商总局就各自在做一些与反垄断相关的工作。比如，1993年颁布的《反不正当竞争法》中就有涉及反垄断的内容。而该法的执法机构就是工商局。此外，原外经贸部（后与其他部委合并成为商务部）在2003年、2006年连续发布关于外资企业并购内资企业的暂行规定，其中都有对经营者进行反垄断审查的内容，负责审查的就是商务部。1997年颁布的《价格法》，将价格反垄断的职责归属到发改委的物价部门。

在《反垄断法》的酝酿阶段，多位业界人士曾建议成立统一的反垄断机构，但最终不了了之。

《反垄断法》颁布后，前述三部委依旧延续原有的职能。商务部反垄断局主要负责经营者集中及国际贸易中的垄断行为的调查，发改委价格监督与反垄断局主要负责与价格有关的反垄断执法，工商总局反垄断与反不正当竞争执法局则负责查处滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争及商业贿赂案件。

不久前引人关注的对微软的反垄断调查，由工商总局负责。对高通和汽车行业的反垄断案，则由发改委主导。

然而，在具体反垄断执法中，三个部委的分工并不明晰。比如一个案件既涉及价格垄断，又涉及非价格垄断，发改委和工商局的责任范围就会有重叠。当每个执法机关都不愿意放弃自己的权力，就只能交由国务院决定。

在三家反垄断机构之上，国务院设有反垄断委员会。这正是张昕竹所在的机构。

反垄断委员会成立于2008年，主要职责包括研究拟订有关竞争政策、协调反垄断行政执法工作等。其专家咨询组成立于2011年12月，由20余名来自高校、研究机构的专家组成。

国务院反垄断委员会办公室设在商务部，与商务部反垄断局合署办公，由商务部反垄断局承担国务院反垄断委员会的具体工作。高通一案的执法机构并不是商务部，而是发改委。这也正是为什么作为专家组成员的张昕竹坚称自己并非受雇于发改委，不存在利益冲突的违规行为的原因。

“反垄断保护竞争”

近两个月反垄断密集执法的目标多为外企巨头，再次引发了外界关于《反垄断法》“针对性执法”的质疑。

其实自从《反垄断法》颁布以来，这种争议一直没有平息。特别是在奶粉案爆发后，因调查企业多为外国品牌，发改委被质疑针对外企而保护本土产业。对此，发改委和商务部的负责人均多次回应称，不存在针对性执法。

梳理发改委查处后公开的案件可以发现，调查对象的确包括中资企业、地方企业、外资企业、中央企业等各种类型。

“反垄断是为了创造一个公平、开放的竞争环境，而不是借此打击谁或保护谁，如果说反垄断要保护什么的话，那它保护的就是竞争，而不是具体的竞争者。”重庆市一位反垄断机构的官员对时代周报说。

郝俊波则表示，目前很多人对“垄断”存在一定误区，认为做到一定规模的大公司就是垄断。这不准确，“是否形成垄断有具体的标准，主要看有没有价格垄断，是否限制了其他企业进入市场，是否滥用市场支配地位。一些大型企业，即使占据市场支配地位，但没滥用行为，就不违反《反垄断法》。现实情况是，有能力做到垄断地位的公司，一般都是国际巨头，所以反垄断机构查处一些大型跨国企业，从比例上来讲高也是正常。”他说。

“这些反垄断案的查处，对中国企业来说，也起到了一个示范效应—如何在《反垄断法》的框架下合法、合理、合规地竞争。”李曙光认为，这是一个学习的过程，不管外企还是中企，最终都要合法经营，公平竞争，“不要期望自己的起跑线比别人靠前”。

“从法律上讲，《反垄断法》对不同性质的公司是无区别对待的，反垄断机构也有权处置违反《反垄断法》的大型国企。”郝俊波坦承，但在操作层面，反垄断的执法存在很大自由空间，不同时期政府对于外资企业的政策倾向不同，可能会影响《反垄断法》的执法力度。

清华大学竞争法与产业促进研究中心研究员刘旭也撰文指出，真要实现“竞争政策必须优先于产业政策”，就必须首先通过必要的制度设计、执法透明度上的要求，来保障三大反垄断执法系统各级反垄断执法的独立性，保障其不受行业主管部门、地方政府、相关行业协会的游说与裹挟。

然而，这在过去六年中显得尤为困难。

让受罚者口服心服

目前，三家反垄断行政机构均为司局级，而一些垄断行业的央企往往都是部级，财大势雄，十分强势。《反垄断法》理论研究者王晓晔对此提出质疑：“让一个司局级的单位去调查一个部级单位，能办到吗？”

据王晓晔的了解，发改委价监局曾在近两三年中调查过国有商业银行、中石油、中石化等案子，但至今仍未见结果宣布。即便有零星涉及行政垄断和国企的案例，就算公开，也是遮遮掩掩，“工商局以前只要查办国有企业，就不公开名字”。

王晓晔为此专门提过意见，呼吁反垄断机构要对执法过程和执法结果保持最大程度的透明度。“只有信息高度透明，才能树立执法机构的权威，也才能把执法的意义发挥到最大，而解决信息透明问题同样需要细化立法。”

国务院反垄断委员会专家组副组长黄勇在接受媒体采访时，对三家反垄断执法机构这几年各自作出的成绩给予了肯定。但他又直言，三者在专业性和统一性问题上有待解决。

“一部《反垄断法》落到了三个执法部门，问题是企业在经营行为中涉及价格、间接的价格或非价格的限制都有可能同时出现，那么这时就存在着谁该管、谁先管、谁后管的问题，存在着相互之间调查的协调及处罚的协调问题。”黄勇说。

张昕竹曾指出，眼下中国反垄断执法的最大问题在于超权限执法，执法不够专业。

对于《反垄断法》存在的自由裁量空间大、执法机构不够透明等问题，业内已有共识。

“对于每个案例中一些具体的情况，《反垄断法》并没有一一说明。比如很多判断条款最后一条都加上了‘国务院反垄断执法机构认定的其他情况’。这就造成《反垄断法》在执行上，有很大的自由裁量空间。”郝俊波希望随着国内反垄断案数量的增加，《反垄断法》的细节也会逐渐完善成熟起来；未来监管部门对该法的应用，也会形成常态化、制度化的调查和执法。

“《反垄断法》经过六年的实践，是时候做一些必要的修改了。”李曙光对时代周报记者表示，特别是涉及到企业权益如何保障的问题，比如反诉的权力、听证的程序，在《反垄断法》中也应该有所表现，“罚也要罚得它心服口服”。

李曙光还表示，《反垄断法》的实施需要有一个比较好的市场经济的环境，“如果市场要素成熟，这个法律的实施会更加顺畅、高效，知道哪些是价格垄断，哪些是非价格垄断，哪些是滥用支配地位……但我国还有很多要素市场不成熟，部分企业诚信缺失；《公司法》、《消费者权益保护法》、《合同法》等法律制度也急需完善并且很好地执行。”