[时代议题]财税体制改革促中国式“进步时代”

2014-08-14 22:10:10

来源: 时代周报

财政体制改革必将促使执政党从传统的“统治”模式向现代“治理”模式演进。

财税体制改革，一个极其重要却一直拖延不决的议题。

财税体制改革有多重要？现代公共选择理论始终强调，作为“统治者”以代理人身份采取行动的个人，与普通公民并无根本不同，公共选择与作为普通公民的私人选择一样，存在动机。授予政府的任何权力，都有可能在某些范围和场合下，以不同于公民在“无知之幕”中所规定的可欲的用途得到行使，这其中，尤以税收财政领域为甚。

今年上半年的最后一天，中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议提出，深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。并给出了新一轮财税体制改革的时间表。而财政部长楼继伟在接受媒体采访时，就《深化财税体制改革总体方案》指出，深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。

最新的消息是，预算法修正案草案可能在8月迎来四审。从备受争议的二审稿“搁置”，到今年4月出炉的三审稿，预算法修订经历了两年之久的再酝酿。再往前追溯，本次修订从2004年已经开始，至今经历了10年。

财政体制改革已进入了这样一个历史时刻，财政不再只是简单的、技术的、政策的、工具性的问题，也不再只是“经济的”问题，而是整个国家治理的问题，是政治的问题，是综合性极强的学术问题。财政体制改革必将促使执政党从传统的“统治”模式向现代“治理”模式演进。

7月28-29日，全国财政学者齐聚北京，参加由天和智库经济研究所举办的“中国财税改革论坛2014•新常态经济与财税改革方案实施高端论坛”。论坛举行期间，各方学者你方唱罢我登场，就财税体制改革各抒己见、辩论激烈，不乏尖锐的观点。论坛结束后，时代周报记者追踪多位学者，试图展开有关财税体制改革多个面相，以及学界对此展开的争鸣。

特约记者翁一实习生李寻菲发自北京

【争鸣一财税体制改革正当性】

我们究竟需要什么样的财税体制，现行财税体制究竟出现了什么问题，如果没有出现问题，或者说现行制度是好的，又为什么要改革。这是北京大学法学院财税法研究中心主任、中国财税法研究会会长刘剑文教授多年来一直思考的问题，为此他在论坛上作了《论财税体制改革的正当性—公共财产法视角下的治理逻辑》主题演讲。

刘剑文指出，现行财税体制是在1994年分税的制财税体制改革的基础上建立起来。用历史的眼光评价之，其功绩是巨大的。但是，如果从发展的眼光看，这种分税制财税体制存在两方面的问题。其一，1994年的财税体制是分权的体制，这种分权分的只是部分的权，划分上是存在严重问题的。其二，在市场划分方面，1994年分税体制一直没有解决行政主导的问题。这种行政主导效果立竿见影，但是，后遗症也是很明显。因为它不是在一个法制的框架下进行，所以，对于1994年的分税制财政体制改革究竟要改到何处去，它的目标是什么，直到现在都没弄清楚。

因此，财税体制改革首先要解决正当性的问题。所谓正当性，并不同于合法性或者说法律性，财税体制改革的正当性更多指的是民众对于财税制度的一种肯定与认可，它关系到民众对于财税制度的形成与调整中的价值判断。只有具备正当性和符合法律的秩序才称得上公平正义，公平正义应当是正当性和合法性的统一。正当性是整个财政体制改革中所亟须考虑的，我们往往只重视合法性，而忽略了正当性。

立足于国家治理现代化的这个背景下，财税体制改革要想取得成功，就必须高度重视正当性的建构。正当性是涵括了财税体制改革的方方面面，其内涵是丰富的，要公平，要因循适度，更要符合时下的民主主流意识。那么，如何让民众来认可、接受、参与，不是光有法律就可以解决。不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国，要治国还是要强调良法善治的问题。6月30日，中央政治局会议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出了财税体制改革的目标是建立现代财税制度。刘剑文教授认为，现代财税制度其实就是一个以法治为主导的制度建构过程。在财税的主要领域都制定法律，而且这些法律都是良法，更是善治。从无法到有法，从有法到良法，从良法到善治，这是财税体制改革必须走的路子。具体而言，2020年基本建立现代财政制度，在税收领域，主要法律要制定完毕，在财政领域，则要部分制定法律；2020年以后，在财政领域，主要法律要制定完毕，在税收领域，则是完善法律。

刘剑文进一步指出，《预算法》宗旨里面，提出规范政府的收支行为，税收也好，基金也罢，其实是一种财产。必须更换一种视角，公共财产权和财政权是两个完全不一样的概念。财政权是从行政的角度考虑问题，而公共财产权则更多是从财产的角度去考虑对政府权力的规范控制问题。所以说，财税体制改革的正当性，很重要的核心内容就是要更好地规范政府的财政权力，从而更好地保护私人财产。过去强调财政税收是国家的，现在则强调公共财产法。言外之意，税收财政是公众的，公众之财。公众之财就要由公众说了算。所以，在十八届三中全会第八章第27条专门提出要落实税收法定原则。但是，要落实税收法定原则，光有税收法定原则是不够的，还应当强调财政法定原则。从税收法律到预算法律到财政法律，涉及到人民的基本权利问题，仅仅有税收法律没有预算法律，如果只有预算法律没有完整的财政法律，税收法律是很难实现的。所以，财政体制改革的正当性，就是要告诉民众税用到什么地方去了。

可惜的是，整个论坛很少有学者回应刘剑文的专题演讲，多数学者都是围绕实际操作和政策建议方面对财税体制改革发表观点。年轻的经济学家、首都经贸大学刘业进教授从税收和财政的基本常识层面对刘剑文进行了回应，他的发言不无将财政学研究引入理论思辨的层次：必须重申税收和财政的程序正义的问题。税收法定，没有法定的税收不是税收，是抢劫，也即无代表不征税。当下有代表，但若不是真正的代表，也就无法真正代表民意诉求。在经济学界的讨论中，这已成为常识，但是，在财政实践操作中，却没有成为常识。在经济学界的眼中，当下中国财政税收体制离现代国家还很遥远。

【争鸣二国库：央行经理VS央行代理】

特别需要指出的是，国库由央行经理还是代理的问题，引发了与会学者的激烈争论。现行《预算法》规定国库由央行经理。二审稿中取消该点，并欲建构一个实质性的国库代理制的架构。由于争论激烈，三审稿删除了二审稿的相关规定，改为“国库管理的具体办法由国务院规定”。

以天津财大李炜光教授为代表的一方，主张恢复央行经理国库，而不是央行代理国库，即主张央行国库，而非财政国库。与会的绝大部分学者都认为，经理制可以从制度上确认央行对政府负责监督预算资金使用的职责，这意味着管理的职能和监督的职能是一种可以掌控全局的权力和承担责任的义务。而代理制，无论从机构还是体制上，都无法体现监管的职能。简言之，实施经理制，是央行对政府负责，对法律负责；实施代理制，是央行对财政负责，协助财政工作，其执行过程中必然要听命于财政部门的意志。

中国财政学会理事李红霞还特别强调了经理制所能发挥的事中监督作用。预算监督分为事前、事中、事后三种。事前的人大监督，由于人大代表中了解财政体制和预算制定及执行的人很少，因此，很难真正起到对财政的监督作用。而事后的审计署监督，属于政府内部监督，缺乏独立性，易流于形式。现有的预算编制、执行、监督体制，就决定了应当加强事中监督。而央行国库经理制，正可以在财政预算资金使用过程中实现事中监督的作用。

争论的另一方，则是财政部财政科学研究所所长贾康，他几乎是以一人之力对抗其他学者。贾康认为，“经理”、“代理”一字之差，争议的实质性问题，没有那么严重。经理、代理实际就是会计旁边再配一个出纳。按照过去的传统，国库是在银行里面的，后来人民银行变成央行，具体业务由工农中建及众多商业银行承揽，央行依然维持着传统体制下的出纳地位。经理也好，代理也罢，在出纳这个位置上，一字之差不可能生出实质性的变化来。这一字之争明显地带有中国特色，是出自各个部门的角度不同，强调自己部门的感受。三审稿删掉了这一提法，对实际也没什么影响。

贾康话锋一转，把问题引向了他所谓的“实质”所在。他认为，认清会计、出纳在实际业务中的流程，如果没什么特别的问题，不必再把“经理”、“代理”一字之差作为讨论热点，实质性的问题应该是国库现金管理操作，登堂入室这么多年，为什么发展不好。

《预算法》的修订是财政部受全国人大委托起草，因此，也就不断有人质疑《预算法》修订存在部门立法之嫌。事实上，贾康已点出了“经理”与“代理”之争的实质是财政部与央行两部门的利益之争。而支持“央行经理国库”，更多是出于对预算监督的考量。这就回到《预算法》修订的初衷，它的目的究竟是什么？说到底，《预算法》的修订是为了约束政府的权力。

【争鸣三降低宏观税负救济中小企业】

探讨税收制度，也是参与论坛的学者们又一关注点。大家对推进增值税改革、完善消费税制度、加快资源税改革、建立环境保护税制度、加快房地产税立法并适时推进改革、逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度、全面修订税收征管法七大方面的改革，都有所涉猎。

尤其值得关注的是，中央党校周天勇教授在其《地方财政体制的经济和社会危机》的主题演讲中发出了救济中小企业的惊呼。

周天勇指出：根据财政部公布的数据，今年上半年我国税收总收入为6.43万亿元，在GDP中占比23.9%。2014年上半年累计，全国财政收入比去年同期增长8.8%，地方财政收入（本级）增长11.1%。全国财政收入中税收收入同比增长8.5%，非税收入增长11.1%。而对比之下，我国上半年GDP（国内生产总值）增速只有7.4%。

今年1-6月，公共财政74638亿，政府性基金25968亿，社保费约17000亿，国有资本金预算上缴约900亿，仅此几项高达118506亿，占上半年GDP269044亿的44%。全球罕见！周天勇称，44%这个数字是通过将2014年上半年公共财政收入、政府性基金、估算的社会保险金以及国有企业交给政府的资本金预算所得利润全部相加，再除以上半年GDP所得。

周天勇还发现，在经济如此不景气的情况下，最近的银行贷款率竟然上浮30%-40%，宏观税负比去年高出8个点。这样的财政政策和货币政策完全是跟目前宏观经济刺激对着干。没有一个现代国家会在经济不景气的情况下还会提高宏观税负率、提高利率。任何有头脑的国家，这个时候的宏观调控必定是降低税费、降低利率、降低存款准备金。

周天勇认为，现在亟须改革和调整宏观经济政策。首先，要坚决朝着三级政府的改革迈进。现实是没有那么多税种可以设计出来实现五级政府存在，而且五级政府的效率、层次及规模都消耗财政资源。务必要推进省直管县，划小省级区域。其次，按照现在财税体制改革方案，一定要把地方的事权设定为独立税种。中央不能拿了大的税种，小税种留给地方政府。地方政府没有办法了，只能去乱收费、卖地而且是疯狂卖地，造成了一系列的社会矛盾。再次，要控制三公支出以及政府机构编制人员的增长。发个文件就可以建一个机构，党委班子会上一讨论就可以建个机构，建个机构就要配干部发工资，没有钱最后只得去收费，发改委、物价局等机构里这样的事情做得太多了。三中全会说到税收法定，更进一步，应该收入法定，政府的所有收入都要法定，不能任何一个部门立一个部门法律或者部门条例就可以收费。最后，呼吁财政部门把宏观税负降下来，央行把存款准备金率降下来，银行部门把贷款利率实际降下来。

西安税务学会副秘书长姚轩鸽指出，从企业税负轻重来看中国税改的使命，主要包括四个问题：第一，关注企业税负，助推中国梦的实现，因为是企业税负的轻重与中国梦之间有三个相关性。第二，税负的轻重折射企业创获财富的首创精神与可持续发展的发展能力，因为税负作为国民与国家之间就公共产品交换价款、地阶履行契约活动结果的一种主客观体验。作为法定约定方式，不管是平等自愿的还是不平等强制的，在税负总值或者经济福利牺牲同等数量的前提下，纳税者的主观税负，主观的税负轻重感受是肯定不一样的。第三，税负轻重是判定税制优劣的一个精标准，因为税负轻重评价标准折射出一种税制征税的质量方式。

对于中国税改的方向，姚轩鸽提出了几点建议，第一，要建立中国税负研究中心，加强税负基础理论研究与税负数据扩建。第二，从近期看，应尽量减税，这是当前中国税制改革可操作性的目标。第三，中近期来看，要建立直接税为主，间接税为辅的，这是未来中国税制改革的基本目标。第四，中长期看，加快用税制度创新，提高政府公共产品的性价比，应是削减不公正类沉重税负的根本之道。也是国税制改革的根本目的。第五，长期看，建立纳税者主导的税制，消减税收异化。

姚轩鸽认为，税制的终极目的是最大限度地实现增进全社会和每个国民福祉总量。他在发言中还指出，当下我们政府比较重视民生类基本公共产品的供给，但长期忽视社会类公共产品也就是国民自由权利尊严等公共需要以及精神类高级的公共产品需要满足于供给，这是更为值得关注的问题。

【争鸣四走向中国式进步时代】

财政部部长楼继伟，在其去年出版的《中国政府间财政关系再思考》一书中指出，财税体制是我国经济体制和政治体制改革的交会点，他指出，30多年来进行了多次重大变革，并与价格、国有企业、货币金融等各领域的改革相配合，推动了中国经济体制的根本性转变。1993年以前，原有计划经济时代的资源配置方式受到冲击，我国财税制度在承包制的思路内频繁变动，总体上被动适应经济体制的变革，效果不佳。1992年着手涉及，1993年准备、1994年实施的税制和分税制改革是我国市场经济奠基性的改革。税制和分税制改革及其此后的调整与完善奠定了政府间财政关系的制度基础，推动了公共财政制度的建立，与社会主义市场经济体制大体适应，管理区域规范的财税制度基本形成。

这是官方第一次把财税体制改革与政治体制改革联系起来。

在论坛上，财政部财政科学研究所所长贾康也对当下进行的财税体制改革与政治体制改革的关系做了解读。

贾康指出，十八界三中全会提出了全面改革，并把经济改革列为重点，但这决不意味着五位一体的全面改革中，其他改革就不重要。经济改革与其他改革必然存在着联动配套机制。回顾美国进步时代（1880-1920），这一时期正是美国走向现代国家治理的过程。当时的美国并没有正面涉及全面的政治体制改革，通过40年的演进，却实质性地解决了政治改革的任务。这40年间，通过税制、预算、法制、公众参与、媒体监督、社会方方面面多元主体互动的一系列的事项，实质性地解决了民主化、法制化全套体系形成框架的问题。这种循序渐进的演变过程，被称之为带有改良进步特征的“美国进步时代”。

到1913年，美国形成了以直接税、个人所得税为框架的完整的税制体系，动态优化中运行至今。1920年前后，当时占美国GDP一半以上的纽约，首先形成了带有现代特征的、具有规范意义的预算模板，其他地区政府很快仿效从而形成了现在大家都非常认可的公开、透明、全面、事先决定的、能够通过立法机关审议机构严格执行的实施问责制的预算形式。就是这样一些预算、公共资源配置、公共事务的决定性角度切入，看起来优化管理各方面很难拒绝切入的各种各样的进步事项，搁在一起与法制建设、公众对政府的监督与质询，同时发挥正能量的建议，这样，建设性的力量形成历史性的合力。这就是美国进步时代给我们的启示。

李炜光教授在论坛结束后，接受时代周报记者采访时表示：税收国家之所以能成为现代国家，是因为它是在私人经济自治的自由市场经济框架内持续运转，而自由市场经济之所以是合理可欲的，不仅仅是由于它具有巨大的生产力，更是由于它导源于并保障着个人权利和个人自由，这才是国家的现代性的根本缘起。国家进行经济抽取的财政制度集中体现着现代国家的成长方式和路径，赤字财政开启的大政府时代无疑引发了税收国家的危机，由此，财政立宪和货币立宪将成为塑造有限政府和法治政府的关键，并决定性地影响着现代国家的命运。