铁总的“土改”

2014-08-20 10:12:52

来源: 时代周报

拥有巨量土地资源的铁总或将涉足铁路沿线土地开发，以弥补铁路建设资金不足的问题。

本报记者张蕊发自北京

为落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策。经国务院同意，8月11日，国务院办公厅印发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》），要求按照改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设的要求，对铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策做出明确规定。

《意见》要求，在支持铁路建设实施土地综合开发的过程中，必须坚持支持铁路建设与新型城镇化相结合、政府引导与市场自主开发相结合、盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合的原则。

这意味着，拥有巨量土地资源的铁总或将涉足铁路沿线土地开发，以弥补铁路建设资金不足的问题。

据不完全统计，已有包括广东、福建、江西、安徽、四川等五个省份明确提出要通过铁路沿线土地开发来弥补铁路建设资金不足。

济南铁路局原副总经济师肖德贵认为此次国务院出台的支持铁总进军房地产的政策，释放出了一个强烈的信号：国家要利用铁路有大量闲置土地的优势，实现自我发展。

他表示，这次出台的政策不仅是国家对铁总的支持，也是国家对铁路发展的一种扶持政策，“大趋势还是要发展铁路。”

中投顾问高级研究员郑宇洁在接受时代周报记者采访时表示，铁路建设需要大量资金，而铁总负债率较高、急需新的融资渠道，国家层面出台政策，扶持铁总进军房地产意在帮助其找到新的融资方式，在盘活现有土地的基础上帮助铁总顺利融得所需资金。“这对于铁总而言是巨大的利好消息，未来房地产有望成为公司的又一主打业务。”

闲置土地困局

铁路用地指的是包括铁路用地、车站、机务段等在内的土地，此外，还包括《意见》所指的存量铁路用地。由于这些地块分散且大小不一，因此目前铁总本身也无法统计出闲置土地的总量。

对此，肖德贵直言不讳地告诉时代周报记者，早在上世纪80年代，铁路人就盼着国家能够出台相关的政策，支持铁路地产的发展。“铁路要自我发展，其中一个很重要的方面就是要发展房地产。闲置土地不加以利用，就是资源的浪费。”

而实际上，原铁道部机构中，就存在铁路地产部门，但其只是铁路局公务处所属的一个科室，主要工作是管理铁路土地。“说是管理，其实也管不了什么。”肖德贵说，那时候，只有一张界限明确的地图，界定铁路局土地的范围，地界以内是铁路属地，地界以外是地方土地。

2004年，管理土地的科室独立，成立了铁路土地管理局，主要职责是管理修建铁路的土地不被地方侵占。但对于铁路部门来说，铁路修建并非一朝一夕能完工，一些所征地块要因漫长的等待，因此会被暂时闲置。通常，沿路的农民就会占地种植玉米等粮食作物，“这样一来，要开工修铁路的时候就得支付青苗款。”肖德贵说，一条铁路他曾经支付过两次青苗款。

肖德贵坦承，他早就考虑过要利用铁路的闲置土地，还为此专门成立了房地产公司。但因为没有相应的政策支持，地产公司只是办下来了执照，一直没开展过业务。

此前，约束地产发展的除了政策，资金也是一个重要原因。彼时，全国铁路局的成本都是铁道部在控制。大修、员工工资、车头更换等费用就已经将铁道部的拨款用光，并没有多余的钱来投资房地产。肖德贵觉得有些可惜，当时济南铁路局地产公司的经营范围就是房地产开发。

“如果那时候有政策，各个路局肯定都能挣钱。”肖德贵说，当时他也曾动过用铁路土地盖楼房的念头，但最终还是放弃了，“还是觉得名不正言不顺。”

在肖德贵看来，如果铁路进军地产行业，那不单要利用现有资源进行土地开发，还要和地方房地产企业竞争。

肖德贵给时代周报记者算了一笔账，原来全国有54个铁路分局，撤并站段后就剩下了现在的18个分局，高铁车站精简后也有一部分闲置土地，原有车站作废后，厂房、机务段等有关配套用地都可以用来进行土地开发。

此外，还有铁路的货场，各个城市出台货车限行政策后，不少铁路货场就从市区的地方搬到了郊区，这样一来，原来货场的土地也闲置了。

宏源证券的研究报告称，广深铁路土地所有权总面积大约有1200万平方米，广深沿线站段所占面积大约有400万平方米。广深沿线腹地经济发展比较好，沿线部分站点利用率低，开发空间大，初步估算沿线站段土地增值空间超过100亿元。

开发冲动

不仅是今年年初，中国铁路总公司总经理、党组书记盛光祖在全国铁路工作会议上布置的任务，还是今年2月，铁总专门召开全路生产经营会议，都已经将铁路沿线土地资产经营开发确定为2014年铁路改革的重点任务之一。这一任务，与铁总的资金困局不无关系。

高速发展的铁路建设给铁总带来了资金和负债两大问题，截至2013年9月30日，中国铁路总公司总资产为4.84万亿元，负债3.06万亿元，在建工程1.55万亿元，巨额负债已严重拖累铁路发展。

尽管如此，根据调整后的《中长期铁路网规划》，到2020年，全国铁路营业里程达到12万公里以上，建设客运专线1.6万公里以上，规划既有线增建二线1.9万公里，既有线电气化2.5万公里。

“没钱，很多本来要开工的铁路都暂时还没有开工。”中国工程院院士王梦恕向时代周报记者表示。目前如何保证新建线路开工也就成为了铁总的工作重点，而以闲置土地来换取大量的资金不失为一个好的办法。

王梦恕说，今年铁总在铁路建设上的投资是8000亿左右，但目前为止才完成了一半不到。“找钱”也是铁总一直以来的工作重心。

肖德贵认为， “现在的政策不但支持铁总在自有的土地上盖商品房并出售，还可以用现有的土地去银行做抵押贷款。”

铁路土地的开发因此被寄予了厚望。

年初，铁总通过中国铁路招标网发布《中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标公告》和《资产评估项目招标公告》，分别涉及土地资产的评估和路局及其附属公司的资产评估。

根据《公告》，招标范围将包括全国18个铁路局、3个直属专业运输公司，包括中铁快运股份有限公司、中铁特货运输有限责任公司、中铁集装箱运输有限责任公司和铁道科学研究院。

这一举动在当时被认为是一个信号—铁总进行上述工作,旨在摸清家底,重估和盘活资产，为其在沿线土地资产经营开发、土地授权经营和统筹利用等领域内的大规模资产置换做准备。

铁总的这项工作是贯彻2013年8月9日下发的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发［2013］33号）而进行的。这份意见在铁路土地开发方面有如下表述：要加大力度盘活铁路用地资源，允许并鼓励线路用地及车站的土地综合开发利用，明确要求地方政府要支持铁路企业对土地的综合开发。

国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚也称，此次国务院发文力挺铁总进军地产行业，就是去年8月国务院关于铁路投融资改革的具体落实。

根据公开报道，铁总是按照具体的项目来编制综合经营开发方案的，目前已经编制完成的工程包括龙岩站北站房综合体、海南环岛铁路土地综合经营开发、昆明米轨保护与开发、川黔线尊一段外迁东移工程等。

一局一公司

根据有关报道，铁总原则要求“一局一主体”，也就是一个铁路局下面设置一个地产置业集团公司，这个公司可以是以前的地产经营公司或多家经营公司兼并组合，也可以是新成立的。铁总要求铁路局要把这项工作作为头等大事，集中全局最好的技术、人才、资金力量来开展。

与此同时，铁总方面也将搭建一个全路性综合经营开发与区域性合作平台，在技术、人才、资金等方面为各局地产置业企业提供支持，打造全路地产置业品牌。

实际上，目前全国各铁路局都有自己的房地产企业，但企业资质都较低，除少部分房地产开发公司涉足商业地产开发外，其余均只参与经济适用住房建设。

以郑州铁路局为例，1992年，郑州铁路局房地产综合开发总公司成立，主要负责郑州地区铁路局直属生产办公用房维修服务、职工住宅管理及房地产经营开发等业务。

根据时代周报记者查阅的资料显示，截至2007年，郑州铁路局房地产综合开发总公司完成商品房建筑面积6.4万平方米，实现经营收入1.3亿元，利润423万元。

铁路房地产现存以下几种发展模式：自主开发、委托开发、合作开发等模式。铁路房地产开发的模式只有紧紧地围绕着铁路经济适用住房建设为重点，积极争取城市住房建设用地，商住结合，统筹兼顾，分步实施，量力而行。

“商品房体量太小，根本没有什么市场竞争力。”前述专家称，这也是铁总进军地产业面临的一个很大的挑战，基本就是从零开始。

时任郑州铁路局房地产开发总公司总经理徐忠曾撰文称，全国铁路系统内已有上海铁路局、乌鲁木齐铁路局等基本重组完成的区域性房地产企业，也有西安铁路局等局内多家房地产企业并存的格局。

徐忠称，结合铁路房地产业发展的实际，一是明确战略定位，整合资源，综合运用的铁路多元骨干企业和支柱型产业。投资实业，走实业化发展之路，将房地产业作为中国铁路多元经营重点产业培育，组建全国性或区域性铁路房地产企业。

徐忠称，铁路地产要发展首先要在各路局内整合、重组资源。其次，要重点发展、政策扶持，着力将地产企业做成各路局内区域性支柱产业，进一步增强铁路房地产企业核心竞争力。

郑宇洁指出，铁总进入房地产市场更多的是融资，将现有土地资源出售后便可能会彻底退出该领域。且房地产市场需要央企进入保价增量，铁总进入时可能会在信贷政策、税收政策、销售政策方面获得优惠。

铁路地产的川南样本

一些规模宏大的铁路房地产规划正在浮现。

不久前成立的川南城际铁路公司有一个大胆设想，他们想将沿线的火车站及周边地区，打造成风情小城镇。

川南城际铁路连接富庶的川南四城，穿过众多几万人口以上的小城镇，如果能把这些人流、物流带动起来，将是一个富矿。将川南城际铁路沿线的火车站及周边地区，打造成风情小城镇，再通过房产开发、商贸物流等，可以提高铁路建设对民资的吸引力，“一句话，就是要让民资进来。” 四川铁路投资产业集团董事长孙云在接受四川日报采访时说。

孙云接着说，举个例子，川南城际铁路将经过自贡沿滩区，这里有1400年历史的仙市古镇。沿滩火车站的打造，就可以以仙市古镇为亮点，主打古镇风情牌。以前建火车站只规划100亩地，现在可能会规划上千亩地，以火车站为中心再造一个城。

“这确实是将铁路的价值最大化了。”一名要求匿名的铁路专家向时代周报表示，根据国外的经验，城际铁路的建设可以与沿线房地产开发结合起来，但这种土地开发模式在我国还是会面临一些挑战，“川南城际铁路公司就没有考虑到铁路用地和地方用地应该如何去协调。”

但川南城际铁路公司的这一设想得到了北京交通大学教授赵坚的赞同，他认为，政府推出吸引民资的铁路项目时，不应该光就铁路建设运营立项，可以兼顾仓储、物流等配套项目的开发。同时，按照土地利用规划和城市规划，也可以让入股公司优先享有对规划中，铁路车站和线路周边用地的综合开发权、矿产资源特许经营权等。这种东边不亮西边亮，主业亏损副业补的局面，将最终推动铁路建设持续健康发展。

尽管结局被看好，但据时代周报记者了解，川南铁路的可行研究报告目前还没有得到批复，这意味着，不仅线路走向没有具体确定，各站点的位置也还没有明确，现在就谈铁路周边要建风情小镇还为时过早。

四川南部某市发改委铁建办的工作人员张扬告诉时代周报记者，铁路用地也要和当地政府部门协商，如果车站周围的土地没有被开发，那就可以拿出来，但如果已经被人抢先开发了，那原定设想将难以实现。

由此看来，铁总想要进军地产也不会像想象中的那么顺利。尽管目前四川省铁路投资集团已委托相关单位规划设计在川南城际铁路沿线打造风情小城镇的方案。但各地政府是否支持，规划能否落实，一切都还是未知数。

这一点从张扬的说法中可以得到验证，他说，川南城际铁路公司目前只是几家股东都按照最初约定的出资比例拿出了资本金，如果需要其他的出资，还要根据线路的走向来确定。

张扬说，当时成立川南城际铁路公司的时候并没有提出征用土地的事情，所以他们也没有过这方面的考虑。“一般高铁站周边的土地早就已经有地产公司开发了，就算将来要以土地出资的方式，政府拿出的土地也不会是车站周边的土地。”