金普新区的新挑战

2014-08-05 10:33:59

来源: 时代周报

尽管国务院的批复中并没有明确金普新区的地位，但大家都默认金普新区是第十个国家级的新区。如今的金普新区也遇到了包括土地、投融资等一系列的难题。

本报记者王鑫发自大连

7月底，国家发改委网站发布了《大连金普新区总体方案》（以下简称《方案》），首次公布了大连金普新区的战略定位、总体布局、重点区划等。

此外，还提出了金普新区建设时间表—近期重点要推进普兰店市湾沿岸地带开发建设，促进金州区优化发展；中远期着力促进新区全面发展，形成“双核七区”协调发展格局。

7月中旬，金普新区挂牌成立，“就是简单地挂了个牌，机构什么还没成立。”接近金普新区的政府人士周辉（化名）向时代周报介绍：“现在想要找金普新区的机构肯定找不到的。”

公开资料显示，金普新区是由大连北部的金州新区和普兰店市组成。周辉说，实际上，金普新区是由普湾新区、金州区、大连经济开发区和大连保税区构成，总面积2299平方公里，接近大连市的面积。

尽管国务院的批复中并没有明确金普新区的地位，但大家都默认金普新区是第十个国家级的新区。和很多的新区建设一样，如今的金普新区也遇到了包括土地、投融资等一系列的难题。

前世今生

对于金普新区的批复，大连经济学会会长杜辉感触颇深。他是最早参与金普新区筹划的专家之一。

2003年，金州以南的是大连的老城区，和大多数的老城区一样，大连的空间狭窄，大批的产业无法进入。所以政府就提出了“退二进三”的主城区规划，即把工业项目挪出去，把第三产业放进去。

但是这样一来，老工业项目该怎么办？在此基础上，政府又提出一个规划—西拓北进。西拓是向旅顺拓展，北进则是向普兰店、瓦房店等耕农地区进行拓展产业空间。

“北进的时候就涉及到了普湾这个地方。”杜辉说，普湾围绕着复州湾，包含了普兰店的大部分区域。当初大连市政府的想法是围绕着普湾组成一个工业新区，实现大连重点产业的向北迁移。在这样的格局下，在成立大连经济开发区和保税区之后，又成立了一个名为普湾新区的新功能区。

从地图上看，以金州为线，往南是老城区。金州到普兰店湾包括金州区和保税区，这一段形成了大连的中部。2005年之后，中部地区又设立了普湾新区、保税区、大连经济开发区三个功能区。2010年，金州区和大连经济开发区合并形成了金州新区。

随着金州新区的组建，大连觉得应该进一步加快成立国家级新区的规划和设想。在这之前，大连曾经提出过组团的概念，有个包括甘井子等地方在内的老城区的城市组团，黄海组团，渤海组团，还有一个由普兰店、保税区等地方构成的组团，这个组团当时被称为大连的新市区，新市区的概念不仅是产业承载的区域，将来也会成为大连城市功能发展的新区域。

这样一来，金州新区、保税区和普湾新区，形成了大连的开放高地和新兴产业基地。2008年，随着越来越多的国家级新区被批复，特别看到，浦东新区和滨海新区融汇了国家“开放”的所有概念后，大连也开始动心了。

杜辉说，当时国家批了很多先行先试的政策，包括投融资、税收、财政贴息、土地利用等新政策。所以大连市也想应该申请一个新区，能够享受这些国家级的政策。想法一有，辽宁省和大连市就立刻开始研究可行性方案，并准备做好规划后上报国务院。

新区架构微妙

金普新区目前成立了管委会，第一任管委会主任是现在的大连市市长李万才，二把手则是大连市的一名副市长来担任。其余四区领导班子暂时没有变化。周辉透露，未来金普新区会成立一个大的发改委，“类似于一个宏观的协调部门。”他说，比如一个项目，需要两个或者两个以上的区域资源来协同建设，那这个时候就需要有一个权威的部门来协调。“毕竟金普新区跨越了4个副市级的管理体系。”

杜辉说，现在金普新区的事情比较微妙，因为涉及到辽宁省和大连市，尽管在发改委批复的文件中明确讲到“在省委省政府的领导下”，但目前金普新区还是归大连市管，这在管理权限上就出现一个问题，因为金普新区和大连市一样也是副省级的组织架构。

杜辉分析，目前的十个国家级新区的管理体制都有所不同，目前只有浦东新区和滨海新区是国家批准的行政区，这意味着，新区就是一级政府，而且国家的批复中也明确这两个新区就是副省级的待遇，“浦东新区的一把手是由上海市的常委过去担任，滨海新区也是市委常委兼任一把手”。

中投顾问产业与政策研究中心主任扈志亮在接受时代周报记者采访时表示，金普新区上升到国家层面，说明它的发展有利于我国经济的深度转型，在原有的开发区上扩大规模，以满足发展各大产业集群所需要的用地资源。虽然开发区没有自己的人大和政协，“只要通过政策保证整个市场环境良好，少点政府干预还能促进市场经济更具有活力。”

但现实情况却较为复杂，周辉说，现在四个辖区依然在各自为政，“之后相当一段时间内这种状况是不会改变的。”他说，普湾新区的领导班子就是普兰店之前的班底，“新区怕是会流于形式”。

比如说普湾新区，它的机构和普兰店是完全重合的，而在管理上，功能区管新建的投资项目和企业，已经建成的企业归原来的街道管理。

扈志亮分析，这样的组织构架弊端在于行政壁垒，应建立区域协调发展机制，重点是建立联席会议制度、区域合作工作推进机制、信息互通和情况通报制度、决策咨询和民间交流机制，促进区域合作各方面的工作落实和长效机制的形成。

杜辉在接受时代周报记者采访时亦表示，金普新区管理模式的层级较多，“如何优化管理层级，提高管理效率还需要探索。”

根据周辉的说法，成立金普新区的申请不到一年的时候就批复下来了，当时上报的方案有十几套，最终国务院选择了面积是2299公里的那一套，

“普湾新区是大连最有希望的地方、最具发展潜力的地方，也是全省关注的焦点。”省委常委、大连市委书记唐军在2013年2月召开的大连两会上发言。“当时还说普湾新区这座大连市未来新市区的核心区、大连市未来的行政中心，因此要着力打造一座现代化国际新城区。”周辉回忆。

实际上，大连市政府还一度想把市政府迁往普湾新区。“当时的打算是市政府迁移，文化中心、经济中心也得随之向北迁移。”杜辉说。

尽管大连市一直比较看好普湾新区，但普湾新区却一直没有得到国家的承认，“普湾新区的规划和国家的战略不相符，所以一直批复不下来。”周辉说，最早大连上报的是普湾新区而非金普新区。

当地人证实，2012年，普湾新区的房价被炒高了很多。一名开发商称，其当时在普湾新区的一个楼盘，30%的顾客都是投资者，而这些投资者中又有将近60%是一次性付款购房。那时，普湾新区的一些路段房价甚至已经被推至每平米8000元以上。“本地人买的少，基本都是吉林和黑龙江过来的人买。”周辉说。

新区建设必须先有产业聚集

7月下旬，时代周报记者在普湾新区看到，成片的楼盘都被闲置，建好的小区里几乎看不到人，时代周报记者注意到，一栋20余层高的楼房中一个单元几十户人家，只有一户安装了空调。

现在普湾新区的楼盘最高价格不到6000元每平米，购买还有相应的优惠，但即使是这样，仍发生了一个月零成交的现象。

“10月份还会降。”周辉判断，他说，当时是因为有普湾新区这个概念，所以在很短的时间里，房价被炒高了。

按照周辉的说法，普兰店目前有常住人口60余万人，就是把这些人全部搬到普湾新区去，那些已经建好的楼盘都住不满。

周辉还认为新区的基础建设不够，没有良好的基础配套设施，那就意味着不具备很强的竞争力，“普湾新区现在的地价是每亩三十六七万元，这比其他的地区贵出30%还要多，企业为什么要选择这里？”

杜辉说，目前普湾新区面临的主要问题就是原本想要打造一个新的居住中心，但产业还没发展起来，楼盘先起来了。

“先有市才有城。”杜辉说，一个新区的建设必须先有产业的集聚，才有新城的建设，如果是违背这个规律，建城就变成鬼城了。

但杜辉并不认为普湾新区是空城，因为在普湾新区还是有一些包括新能源、造船在内的产业。普湾新区也有一些新的化工区域，原来普兰店也有经济技术开发区，也有一些重要的产业。不能说是产业空城。

产业地产：新区开发新模式

周辉坦承，据他了解，目前金普新区各级政府资金主要来源于银行贷款和土地出售。而这些资金主要用于修路、造地等基础设施的建设以及人员工资等。

但一个新区从无到有，势必要投入巨额的资金。尽管现在地方政府都有自己的城市投资公司，就是所谓的城投公司，但紧靠城投公司募集的资金投入对于动辄上百亿的建设资金来说，无疑也是杯水车薪。

就连金普新区内部对于这件事情都在自我调侃，“借新债，还旧债，债债不清；拆东墙，补西墙，墙墙不倒。”

一般来讲，一个新的功能区的开发，大体上有这么几个方式，一个就是土地开发中的启动资金，一个就是城投，靠政府负债的方式来搭建平台，但这并不是长久之计，杜辉认为，新区的开发建设一定要有新的模式。

不过，如今新区的开发有了创新的发展模式——产业地产商的出现。这不同于一般商品住宅开发商。杜辉解释，商品住宅开发商是专门开发商品房的，而产业地产商开始时是以工业地产进入，自己融资的方式，取得一块地。“在这个区域内的交通、道路、排水、上水等基础设施，甚至配套多少住宅区，配套多少商业区，多少学校区，都由政府统一规划后交由产业地产商来开发，资金全部由其自行解决。”杜辉说。

杜辉指出，产业地产商赢利的方式有很多，比如物业出租、工业地块出让，“产业地产商完全可以成为新区建设中的主力。”

还有一种方式是可以招一些龙头企业进行整体开发。比如金普新区规划一个物流园，那这个园区就可以选择国际上最大型的物流集团带项目来做，然后再由其融资，按照政府规划统一建设，建成后，不管是出租还是出售，地方政府都不再干涉。

此外，国家新区还有一些财政贴息，也会有一些资金上的支持，但是这部分资金很少，几乎可以忽略不计。

和一些新区的成立不同，金普新区在成立的时候国家并没有给予资金上的支持，只是在政策上享有一些特权——建设新区的这段时间内享受副省级部门直接向中央申报项目的权力，“国家审批通过后，直接在省里备案就可以了。”

但大连的金普新区在批复的时候并没有这么说，只是说金普新区进行差别化的土地管理。这理解为，金普新区可以在全省范围内调整用地指标。“其实就是统筹。”杜辉说，这对于金普新区来说，可以说是一个利好。

此外，如果在新区开发建设过程中需要贷款，一些财政贴息的指标可以扩大。招商引资、特别是国家重点布局的产业项目立项的时候都可以有一定的政策倾斜。

据杜辉的观察，全部的国家级新区，国家给的政策就叫做省级管理权限，从概念上来讲，一些土地、投资项目审批，引进外资、利用外资的规模以及重大工程项目的建设指标，以及机构设立、人员配置等原来是要先报省级部门批准，现在可以直接上报国务院。此外，土地规划、使用面积、差额互补、土地差别化管理，与原来管理土地的规模指标和审批有所不同。原来可能是国家控制指标，现在这个指标可以有所浮动。

他说，国家给舟山群岛新区批复的时候，有这样一个规定，如果新区的土地指标不够用，那可以在全省范围内进行调剂，把其他地区的用地指标调剂给新区，补的时候也由其他的地区来弥补。省里调整不了，用其他省市的土地指标来调整。

扈志亮倒是比较看好金普新区，他认为金普新区区位优势明显，开放环境优越，产业和科技基础雄厚，海陆空交通发达，生态环境优良。未来金普新区也会像自贸区方向靠拢，成为大连乃至整个东北新的增长点。我国已设立的9个国家级新区基本都在打造自贸区，而东北地区的缺位恰好由金普新区填补，凭借与俄罗斯、蒙古、朝鲜、韩国、日本相近的地理位置，发展成为自贸区也是在情理之中。