• [社论]预算法三审后仍须约束地方财政

    观点 > | Time Weekly - 2014-04-24 00:25:42
  • [摘要] 可以期待的是,在本次《预算法》修正案草案三审稿通过后,我国将会迎来一个较为透明、科学的财税体制。

    4月21日,时隔19年,《预算法》终于迎来其第三次审议——自1995年《预算法》正式实施后,经历2005年修订、2011年12月提交十一届全国人大常委会初审、2012年6月进行二次审议,目前已跨越三届人大。

    详察本次《预算法》修正案草案三审稿,可以说,从立法目的到技术层面,均做了诸多改革,其不仅明确将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”等写进立法目的,而且就地方政府举债权限和专项转移支付等方面做了诸多改革。

    可以期待的是,在本次《预算法》修正案草案三审稿通过后,我国将会迎来一个较为透明、科学的财税体制。但是,在肯定并期待通过本次《预算法》三审的同时,我们仍需对可能性的操作细则不严、尤其是地方财政的软约束惯性提高警惕,否则,我们仍然有可能导致事与愿违的结局。

    之于操作细则不严,如果缺乏严格的核查程序,很可能造成“三公”经费“东边堵、西边漏”的乱象,以2012年招待费曾经高达8.3亿元的中国铁建为例,其2013年的招待费居然为零,中国铁建招待费的急速变脸,相对于其所处于的建筑行业、以及年5000亿元左右的营收规模,本身就显得极不正常,而如果再结合其2013年其他项目支出高达44%的增幅,我们则不能不怀疑其招待费有“暗度陈仓”的嫌疑。作为央企的中国铁建有如此巧妙之手段,我们不得不担心各级地方政府亦有类似之手段。

    之于地方财政的软约束惯性而言,历年以来,尽管我国形式上的预算约束一直存在,但是,在GDP挂帅的政绩观考量之下,却一直处于形似于无的状态。正因为此,再经由2009年为应对次贷危机而启动的4万亿刺激计划之后,更直接导致了我国巨额的地方债务——虽然,据国家审计署审计得出的地方债务2010年为10.7万亿元,但是,如果加上由地方政府隐性担保的债务、以及乡镇(街道)和村(社区)两级基层的债务,则我国当下地方债务应该在20万亿元以上(近几年我国地方债务以滚转展期为主,并未实质降低)。

    在地方政府普遍存在“三公”经费“躲猫猫”的情况下,加强对其监督,首先应强化人大的监督功能,对各项经费应该分门别类设立与之相匹配的动态指标,除特殊情况外,均不可突破其支出上限,与此同时,人大的监管功能还体现的是过程监督,而不仅仅是事后监督,以避免相关浪费和变相权力寻租所造成的沉没损失。此外,对地方政府的支出、尤其是“三公”经费,还应进一步加大民间力量对预算和结算环节的参与度,对相关支出的最终审核,更应导入专业性的社会第三方机构参与。

    而针对此次《预算法》修正案草案三审稿所提及的“放开地方举债”,诚然,这是在举债主体、方式、用途、规模、追责等方面设置严格权限的基础上启动的,但是,在我国地方债务已成巨额规模之下,我们仍需提高警惕,不仅不能因为“放开地方举债”而导致当前地方债务的再度水涨船高,反而更应形成逐年稳步消减的良性态势。

    欲形成当下巨额地方债务的良性消减态势,首先应确保短期均衡,要在《预算法》修正案草案三审稿提出“放开地方举债”的情况下,相关涉及保障性、公益性支出的应该适当举债,但是一定要控制规模,此前涉及基础设施等投入的既有地方债务,则一定该还的还、该降低负债率的降低,从而在短期内做到地方债务总体的相对均衡。其次,之于中长期而言,则应该在地方债务短期相对均衡的基础上,尽快逐年降低整体负债率,必须给地方债务总额和到期债务清偿比例设定严格的硬性指标。

    预算法三审后仍须约束地方财政。之于当下而言,我们既应肯定《预算法》进入三审的积极意义,也期待此次《预算法》修正案草案三审稿能够顺利通过,从而能够以此为契机,全面推进我国预算制度走向全面规范、公开透明。同时我们更希望,与《预算法》三审相匹配的相关操作细则能够得到强化,以切实堵住可能涉及到的《预算法》三审漏洞,从而从制度和操作两个层面扭转地方政府财政软约束的困境。

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