余岭：农村土地制度改革依旧是难关

2014-01-23 04:06:16

来源: 时代周报

本报评论员余岭

进入第十一个年头的“中央一号文件”，亮点不少，难点依旧。

一号文件最大的亮点，无疑是站在了“全面深化改革”布局的高度上。过往的十个一号文件，大多只是针对单一主题，如水利建设、农民增收等。但一年下来的实施效果，很难说得上理想。这就让很多关注三农问题的人们，格外怀念上世纪80年代初期的连续五个中央一号文件，个个影响深远，青史留名。但也有人会说，时移世易，时代背景完全不一样。80年代初期，农村改革是中国改革的突破口，重要性不言而喻。而自80年代中期以来，改革的中心就已经转移到城市了。纵使2004年以来中央一号文件重新聚焦三农问题，表明中央工作重心开始更多地兼顾农村，但短时间内要重现80年代的荣光，已无可能。这种分析不无道理，但十年之后，今天的三农问题已非单兵突进可以解决，今年一号文件在全局的高度进行整体规划，承续了十八届三中全会全面深化改革的思路，正其时也。

但我们也注意到，在农村土地制度改革这个“老大难”问题上，一号文件并未制定细则，仅对改革方案制定及改革推进原则作出部署。

土地制度方面，文件强调了四点，即：稳定农村土地承包关系并保持长久不变;引导和规范农村集体经营性建设用地入市;完善农村宅基地管理制度;加快推进征地制度改革。与以往的一号文件相比，这次最大的突破是首次提到了土地承包经营权的抵押、担保权能，以及推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。但实际上，这两点在十八届三中全会之后公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的“健全城乡发展一体化体制机制”部分，均有提及，这次是落实到具体的农业政策文件中。

农民财产权利的残缺，是城乡二元分化的一个典型特征。农民无法以自己的大宗财产权利为抵押、担保，进行资金融通，制约了农村经济的发展。农民拥有的大宗财产，无非是耕地、宅基地和房屋。但在耕地方面，以承包经营权进行抵押、担保，向金融机构抵押融资，一直以来却充满争议。反对的理由包括，农民可能因为经营失败而失地，进而失去基本生活保障。《担保法》、《物权法》都明确规定，“耕地等集体所有的土地使用权不得抵押”。看起来像是出于对农民的保护而这么做，但实际上这些规定充满了对农民的不信任，进而剥夺了农民的自我决策权利。

实践中，早有不少农户冲破了这一规定。2007年一份针对十个省份所做的调查表明，有4.39%的受访农民表示本村有抵押土地承包经营权的行为;另外，有13.62%的受访农民表示，希望能够以抵押的方式流转土地承包经营权。这种需求却长期以来被人为压制了。“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下”，应该还农民这项基本权利。

需要指出的是，金融机构对开展这项业务的积极性可能不会太高，因为针对农民的贷款项目，与金融机构的盈利性、流动性、安全性等贷款业务基本要求都有差距。这就同步涉及到如何健全农村金融体系的问题。

而在推进农民住房财产权抵押、担保、转让方面，法律的障碍也让农民的宅基地、住房长期成为“沉睡的资产”。《土地法》规定，农村宅基地属“农民集体所有”。这意味着农民只有使用权而无处置权。《担保法》也规定，农村宅基地不可作为抵押物。浙江温州等地的住房抵押贷款实践，也一度遭遇巨大争议。理由还是—担心农民“流离失所”!这次，一号文件虽有突破，但用词是“慎重稳妥”，且要先“试点”，“各地不得自行其是、抢跑越线”。

十八届三中全会提出，要“赋予农民更多财产权利”。农民最大的财产权利，都和土地捆绑在一起。这次的中央一号文件，承接十八届三中全会精神，虽然在这个难点上有了突破，却没有具体实施细节。尽管可能的原因是，全会结束还没有多久，土地制度的关键问题有待研究。

过往一号文件常为人诟病执行难称得力。作为一个全局性的2014版一号文件，执行仍然是一个关键。