[专题]铜陵，中国治理变革试验场

2019-08-15 11:03:55

来源: 时代周报

安徽铜陵，长江边上的一座皖南小城，屡次因为 “改革”备受瞩目。最早将铜陵与“改革”叙事相联系的，是现任中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋。

安徽铜陵，长江边上的一座皖南小城，屡次因为 “改革”备受瞩目。

最早将铜陵与“改革”叙事相联系的，是现任中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋。1991年11月14日，时任铜陵市长的汪洋在《铜陵报》组织发表了题为《醒来，铜陵》的文章。文章呼吁，“改革大潮汹涌澎湃。历史不允许我们躺在计划经济上酣睡了。必须解放思想，向一切僵化、陈腐、封闭的思想观念开刀。”

自汪洋开创了“改革小气候”以来，铜陵一路先行先试，成为改革热土。本世纪以来，“铜陵模式”不胫而走：2006年，经时任国务委员陈至立肯定，铜陵“均衡教育”旋风席卷全国；2010年，铜陵试水社区综合管理体制改革，在国内率先尝试撤销街道办“隔热层”，政府服务逐渐下沉；2012年，铜陵推动了被称为“史上最彻底的户籍改革”……

如果我们跳出时间的限制，审视铜陵多年来一以贯之的变革，不难发现，个中脉络均指向今日中国政经视域中的一个宏大命题：治理变革。

中央编译局副局长俞可平在其论著《中国治理变迁30年（1978-2008）》中曾提出，改革开放30多年来，中国治理变革的主要方向，是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主。

举世瞩目的中共十八届三中全会更在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指明，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。而要完成艰巨的全面深化改革任务—这场被中共诠释为在新的时代条件下进行的新的伟大革命，《决定》还指出，需要“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误”。

某种程度上，铜陵正是中国治理变革的基层试验场：这个人口74万、总面积1113平方公里，安徽省人口最少、面积最小的地级市，以铜立命，因改革而崛起，人均GDP能与北京、上海媲美。然在经历了几十年重工业开发后，环境容量趋于饱和、铜矿资源面临枯竭、土地资源遭遇瓶颈，铜陵主政者在探寻产业结构转型升级的可持续增长路径中，大胆推动了经济社会中“人的因素”的治理变革：这座城市的居民孩子上学不需“择校”，户口没有“城市”与“农村”之隐形的福利差别，街道变身大社区，社区居委会实行直选，居民议事厅决策公共议题……

一连串的治理变革别有新意，用改革换取新的改革红利，这是“铜陵模式”的活力之源。基于此，我们便能真正理解，在汪洋开启了这座皖南小城的改革密码之后，铜陵何以持续蓄积改革的动力，进而发挥从改革走向再改革的能力。

即将到来的全面深化改革的起步之年，中国期待更多来自基层因地制宜发挥能动性，实现“顶层设计与摸着石头过河相结合”的探索实践，而这正是我们解读铜陵改革路径和改革动力的现实意义。（黄梦真）

【上篇】平权改革进行时

推动经济发展的同时，怎样才能更好地保障和改善民生、促进社会公平正义？这是与改革开放前30年的历史成就相伴生，并始终困扰人们的一个难题。

铜陵多年来有自己的探索路径：十多年前开始打破区块壁垒，将教育资源向各个学校均衡分配，让好校长、好老师“流动”起来，让铜陵成为一座上学不需“择校”的城市；近年铜陵下了决心，启动户籍改革，取消“农业”与“非农业”户口差别，斩断过去的“二元”差别和隐形福利，均衡社会化保障福利；给农房确权，则是铜陵方面着力平权改革的下一步。

“铜陵正在进行的是一场以‘民本’为核心，或者说‘割肉平权’的改革。”知名政治学者吴稼祥如此对时代周报记者表示。在他看来，如果推展顺利，铜陵有望成为中国改革中的下一个“小岗村”。

不需“择校”的城市

汪芳的女儿明年就要入学。家住铜陵市郊区淮河南路上的她，考察过住所附近的学校—小学阶段，有店门口小学、金口岭小学以及爱国小学3所。其中，爱国小学的口碑更好一些。而明年，铜陵当地的知名小学实验小学可能也将在附近新开一个郊区分校。

和许多生活在城市里的年轻父母不同，汪芳女儿的“入学”与竞争无关。“这只是一件简单到几乎不用做任何准备的事”。她无需走关系“占坑”，不必为买学区房伤神，更不用辅导孩子准备入学面试。

“通常，每年五六月，各个学校都会贴出入学通告。只要在规定时间段带着孩子的资料进行预报名就可以了。”汪芳心仪的学校是爱国小学以及筹备中的实验小学郊区分校，但她并不觉得非这两所学校不可，因为，“其他小学也不赖。”

在铜陵，择校不是家长关注的话题。按照汪芳的看法，铜陵的小学虽在师资力量、教学质量等方面存有差别，但差距很小。很少有人会为了择校而买房、搬家。

在初中阶段，铜陵拥有四中、十中、十二中、十五中等几所学校。汪芳难以区分它们的优劣，“如果以升学率为标尺，有时A校好，有时B校高，有时状元又在C校。”

10多年前，铜陵择校风不弱于国内任何一座城市。如今在安徽大学读研三的殷泽文至今记得当年的“盛况”。

2001年，殷泽文进入中国南车集团铜陵车辆厂职工子弟中学读初中。那时，缘矿建镇的铜陵主要有两类学校：一类是矿区企业所办学校，另一类则是市属学校。

上世纪90年代始，工矿学校随着“铜都”矿产资源的枯竭而没落，而职工子弟中学亦颓势渐现。殷泽文升入初二时，班里突然间有10多个同学转学。“当时，一些家长的择校冲动非常强烈，老师极力挽留都没留住。”殷泽文说。

其实，早在1997年，铜陵市教委就开始整治“择校”—宣布取消所有重点初中和小学，取消全市统一的小学毕业升学考试。义务教育阶段全部实行“免试就近入学”。但即便如此，资源较好的学校依然极受追捧。

乱收费现象是必然的，为了进入实验小学，每年得交4000元。与此同时，各种曲折的渠道也开始出现。挂户—找到学校片内的亲戚，然后再通过派出所的“关系”把小孩户口“挂”进去；换户—在学生上学之前，两家户口临时调换；空户—只找个房子，登记个户口，其实却没人；假户，连人带房子都没有。

铜陵市尝试将教育资源向各个学校均衡分配。在此后10多年时间里，该市安排7.5%的教育附加资金以及20%的高中计划外资金用于建设薄弱学校。

“目前为止，全市共改扩建学校近40所，使校与校之间的差距明显缩小，‘让薄弱的学校不再薄弱’确保每一所学校基本达标。”铜陵市教育局副局长汪慧珍告诉时代周报记者。

具体的做法则是，一是将“好学校”的招生指标切块分配。即把市一中、市三中和县一中3所省级示范高中招生定向指标按一定比例统一分配到全市所有初中。

二是要求师资“流动”，让部分骨干老师、优秀校长调至新建或薄弱学校任职，并在学习培训、职称评聘、工资津贴等方面给予政策倾斜。“以2011年和2012年为例，一县三区教师相互交流就分别达500和400余人次。”汪慧珍说。

2004年，铜陵市均衡教育的受益群体进一步扩容—进城务工人员子女开始被允许“无条件”地享受与城市居民子女同等的教育权利。

湖北人林益中正是因为这一点才选择留在铜陵。2007年，他从老家鄂州来到铜陵，很快就开起了出租车。几个月后，他接来了妻子与儿子—妻子开早班，他开晚班，儿子则进入了租住房子附近的一所初中读书，“借读手续一趟就办妥了，而且，没有借读费。”林家并没有经历让中国大多数打工者痛苦不堪的两地分居的生活。

“最彻底的户籍改革”

教育只是铜陵市试图均衡供给的公共服务之一。

2008年4月，安徽省先后批准芜湖、马鞍山、铜陵、淮北、合肥、淮南等6市为安徽省城乡一体化综合配套改革试验区，探索推进城乡一体化发展的路径和方式。

“省里的要求主要是针对产业发展、基础设施、就业与社会保障等方面。我们当时按照常规的方法，做了‘1+10’方案，也就是1个总体方案和10个子方案。”据铜陵市城乡一体化工作办公室副主任钟和平回忆，“由于在这之前铜陵市已经推行了教育均衡的改革，所以，大致的想法是继续通过大量民生工程将基础设施和公共服务向农村延伸。但是，经过3年努力后，我们感觉，城乡一体化的工作没有太大的突破。”

“后来，姚（玉舟）书记找了农委主任以及分管市长研究，商讨城乡一体化究竟要怎么做？当时我们想，铜陵的城镇化率比较高，已经达到了75%，一些人均指标也不错，或许，户籍改革的口子可以开。”

2011年4月，铜陵市组织了一批人员前往成都、重庆等户籍改革先行市考察。“回来后，市政府的一个副秘书长临时找了3个人，我一个，还有两个年轻人，留下一堆重庆和成都的资料以及一个任务：10天之内拿出户改的初稿。”

钟和平在这里提到的姚书记，是其时的铜陵市委书记姚玉舟。钟和平记得，为了推动户籍改革，当时由市政府统筹，紧急抽调人社局、卫生局、计生委、发改委等十几个单位的分管领导集中办公，起草各个部门的初稿。“接着，我们仨再整合修改，大约用了一周，作出了整体方案以及配套政策的初稿，涉及教育、就业、住房、民政、计生、养老、医疗等12个方面。”

钟和平告诉时代周报记者，户籍改革启动时，很多方面都存在阻力，尤其是“养老”问题：农村居民是否可以享受与城镇居民相同的市民待遇，购买企业职工养老保险或是城镇居民养老保险？

“我们做过评估，如果铜陵市的所有农村居民都购买企业职工养老保险，政府财政其实是吃不消的。但当时的姚玉舟书记、侯淅珉市长都支持打通渠道，实现社保并轨。”铜陵市的一位官员告诉时代周报记者。

最终出台的方案是，农民可以根据自己的意愿选择参加新农合还是城镇居民医疗保险。

“以这几年的情况看，对政府财政的冲击不大。”上述官员认为。

当改革遭遇现实阻力，铜陵主政者的远见与魄力发挥了作用。比如，在保障性住房方面，铜陵市明确规定，农村居民及外来人口满足一定的条件也可享受保障性住房分房。

“侯市长来自住建部，对这一条非常支持，当年就责成铜陵市相关部门从原定的1000套保障房计划中拿出100个指标分配给农村居民和外来人口，后来因为有103户申报，于是又增加了3套。”

市长侯浙珉曾在国务院体改委、国务院房改领导小组工作过，到铜陵前任国家住建部住房保障司司长。

2011年11月23日，铜陵市户籍改革启动。2012年4月起，铜陵市城镇居民与农村居民的户口簿被逐渐更换。

时代周报记者看到，新户口簿取消了农业与非农业二元性质的划分，统称为“铜陵市居民户口”。而“身份”一栏，农村居民有“农村集体经济组织成员”字样的标注，这将是国家统计农业人口、落实惠农政策的依据。

“我们的户改纯粹是想把蛋糕分给农民，在不损害他们的既得利益，不要求退还宅基地、农用地和承包地的前提下，实现农村居民与城镇居民在各方面待遇上逐渐并轨。而且，外来流动人口也拥有充分的自主权，他们如果在铜陵拥有稳定的职业、或已购买住房，或是投资兴业，都可以申请落户，而若不愿落户，则可申请居住证，享受包括就业权利、子女教育、社会保障在内的铜陵市民拥有的所有16项福利待遇。”钟和平告诉时代周报记者。

“户改不是把农业户口从登记册上抹掉那么简单，铜陵的改革关键是有系统完善的配套政策。”华中师范大学政治学研究院教授、中国农村问题研究中心研究员贺东航告诉时代周报记者。在他看来，铜陵的户籍改革之“新意”即是真正斩断了隐藏在户口背后的“隐形”福利。

不过，据时代周报记者调查，铜陵农民与市民在某些方面的待遇依然存在差别。例如，交通事故致人死亡，农民的赔偿标准是上一年度农村居民人均纯收入的20倍，而市民可获赔城市居民可支配收入的20倍。在铜陵，这意味着大约1∶3的差距。

“目前，铜陵的实际操作是，如果同一起交通事故造成农民与市民死亡，同价赔偿，就高不就低；但如果是两起事故，那就按照最高法院的司法解释，同命不同价。”上述铜陵市官员告诉时代周报记者，“铜陵曾有意在这一点上尝试突破，但由于地方没有立法权，无能为力。”

农房确权下一步

日前公布的十八届三中全会《决定》中提到，在土地制度改革方面，要建立城乡统一的建设用地市场，新赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能等财产权利。

铜陵相关领域改革在《决定》之前已在进行。

在时代周报记者的采访中，很多铜陵人趣言，如果可以选择，他们更愿意在铜陵当农民。因为，这里的农民不仅可以享受与市民相同的权利，而且保有土地。

铜陵市郊区大通镇金华村的农民李金福就告诉时代周报记者，“现在的农民挺好，（承包经营的）土地流转出去了，一亩至少是700-800元一年，自己在城市里面打工还能赚工资。”

事实上，铜陵三区一县的土地流转进展相当顺利。

铜陵经济技术开发区主任王毅军在今年1月份召开的市第十五届人大第一次会议上《关于铜陵市2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划（草案）的报告》显示：截至2012年底，全市耕地流转率达到了52%，远高于安徽省的24.7%。

“目前，实际数据应该达到了57%。”钟和平说。

如今铜陵县已建立了县级土地流转中心，其他三区所有乡镇办也都建立土地流转服务中心，行政村设立了代办点；以确保市、县(区)、乡(镇)、村四级信息畅通、运转高效；并出台相关引导奖励政策，主要对流出户、流入户和乡镇给予不同奖励。

“一旦遇到拆迁，农民的情况就更好了。”李金福如此表示。

按照铜陵市的政策，随着城市化的推进，如果这些土地被政府征用，农民得到的补偿至少包括，人均30平方米的安置房；安排就业；以及可与新农保叠加享受的失地农民养老保险。

作为一个重要的举措，2012年4月28日，铜陵市举行农村集体土地房屋《房地产权证》集中颁证仪式。这天上午，包括郊区灰河乡五洲村的农民侯万喜在内共的56处农房成为第一批“领证农房”。

时代周报了解到，这56人是从登记受理的678户农房中，由经铜陵市住房城建委选定，主要来自铜陵县天门镇新民村、狮子山区西湖镇朝山村、郊区灰河乡五洲村等地。

此前的2011年10月11日，铜陵市出台《铜陵市人民政府办公室关于全市集体土地范围内房屋登记发证工作的实施意见》明确，凡属集体经济组织成员或集体经济组织，经土地、规划部门批准建设或认可的集体土地范围内的房屋（包括翻建、改建、扩建的房屋），可以申请房屋登记。

“房子发证对我们而言是好事。”李金福就告诉时代周报记者，目前他也在申请房屋的产权证。“确定了房子，将来有拆迁什么的，有个凭证可以省去不少麻烦。就是在生产生活中遇到什么困难，还可以拿证件进行抵押贷款。”

按照规划，铜陵市2011年11月底前完成房屋测绘单位招投标工作，测绘单位进场工作。2011年12月1日起，全面开展集体土地范围内房屋登记发证工作，至2012年6月基本完成城市规划区内集体土地范围内房屋初始登记工作，从2012年7月开始，登记工作转入常态化。

“如果说户籍改革主要解决的是人的自由流动，那么对于农房的确权发证可以看作是为了实现城乡一体化中要素的自由流动的一个突破。”钟和平坦言。“给农民的房子发‘身份证’只是改革的第一步，按照市里主要领导的设想，下一步我们将搭建农村产权交易平台，并作出可以进行抵押贷款、自由交易的方案，进一步帮助农民增加收益。”

而铜陵市房地产市场管理处副主任盛查礼告诉记时代周报记者，作为安徽省农房抵押流转试点市，铜陵制定了《农村房屋抵押融资管理试行办法》，目前已经报到省里，进行房屋确权，发放登记就是为了给下一步的动作打基础。

也就是说，这一举措最终的目的是为了保证农房的产权性质等同于城市房产。事实上，正是铜陵市政府对于农村宅基地和农村集体经营性土地改革的这一利好，加剧了农民不愿成为市民的心理。

不过，在时代周报记者采访过程中，钟和平亦向记者坦言，目前这项工作进展得并不顺利。

依照安徽省统一规定，铜陵的实施意见明确：第一每户只能拥有一处宅基地，且占地面积不得超过160米；第二每户建筑面积标准为人均 45 平方米。对超面积建设的房屋，房屋登记部门在《房地产权证》附记栏注记“超建面积”。“实际操作中我们发现，很多农户的宅基地都超过了160平方米。”钟和平说。

【中篇】社会治理的“铜陵模式”

街道办消失背后的价值取向

铜陵社会治理变革与姚玉舟密切相关。2008年，姚玉舟从马鞍山调任铜陵市委书记，2013年，转任安徽省宣城市委书记。

据悉，2000年姚玉舟曾在中央党校学习一年，其在党校完成的论文内容涉及社区建设。他在论文中写道，与国外相比，社区建设在我国起步较晚，而现实中存在的街道办和社区在行政管理和公共服务中的功能雷同，前者集聚了大量人力、财力和物力，而后者因受资源、职责、经费等限制，很难为群众提供及时有效的服务，街道成了服务的“隔热层”。

铜陵流传着一个故事：2009年下半年，姚玉舟在一次铜陵的调研中问突然问一个街道办每年要花多少钱，有个领导说好几百万，姚玉舟当即来了一句：“一个街道没有什么事还要花那么多钱！”

据铜陵市民政局办公室一位不愿具名的副主任介绍，“当时，姚书记即要求民政局对街道办存在的利弊进行研究，看看是否有撤销的可能。”

铜陵市副市长王纲根当时是铜官山区区委书记，至今仍记得当时他们对于街道办调研的结论：“街道办理应协助区政府做些工作，但实际是街道经常扮演‘二传手’，将上面的任务再布置给居委会。而居委会没有手段，没有资金—财、物都集中在街道，‘上面拨的钱到了街道办，基本都是街道办先花了，社区想做事却没钱。’”

王纲根介绍，当时为了寻找到好的改革方案，铜官山区几套班子和相关部门先后走访了上海、苏州、深圳、青岛、贵阳、武汉等多个城市，发现正是职责定位不清，导致了街道办与居委会在角色、功能、任务上的冲突，结果前者没履行好管理的职能，后者也没有发挥好自治组织的作用。

在铜陵的多次官方文件中将这一现象比喻为“肠梗阻”。2009年，铜陵市决定对“肠梗阻”动手术。

恰好这一年4月，全国人大废止了自1954年开始施行的《街道办事处组织条例》，为铜陵社会治理改革解除了法律障碍。

2010年8月18日，从铜官山区开始，6个街道被撤销。2011年9月5日，安徽铜陵市全市10个街道办全部被撤销，并在原街道范围内，将原有61个小社区整合为23个大社区。

新社区采用 “一个核心三个体系”的架构：党工委、公共服务中心、居委会、社会组织体系。即以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心（社区服务中心）以及社会组织三个体系为支撑的整体架构，实现责权利有机统一，形成党的领导、居民自治、中心服务、社会协同、公众参与的社区管理服务新格局。

根据方案，撤销街道后，原来下属的具有执法职能的城管、协护税等职能，上收到区直部门分片归口垂直管理。街道办撤销之前的公共管理、服务及部门审批职能则下沉到社区，每个新社区设立一个公共服务中心承接综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务等七大项职能。此外，原街道办党工委及群团，武装等职能也下沉。

由此，“市—区—街道—社区”四级管理调整为“市—区—社区”三级服务。

不过，铜陵市政府更为重视的是“减法”背后的“加法”。

随着社区数量减少，规模扩大，各种资源开始向合并后的“大社区”集结。以铜官山区阳光社区为例，2010年阳光社区成立原来只有9个工作人员，撤并成大社区后，工作人员增加到40多人，经费由每年三四万元增加到约50万元。

“比较于之前的街道办，改为大社区之后，最明显的变化首先是社区的工作人员有了极大的充实。”铜官山区五松社区副主任赵亮就如此告诉时代周报。

人员的充实还体现在社区工作人员结构的调整上。资料显示：2011年改革前，铜官山区、狮子山区街道、社区共有人员739人，改革后，精简人员10.4%，大中专以上文化程度提升12.9%，平均年龄降低4.75岁。

“一大批区直部门、街道办事处优秀人才充实到基层，这也很大程度上优化了社区工作者的年龄和知识结构。”铜官山区社区建设办公室主任杜平对时代周报记者说。

不仅如此，此后的这三年，铜陵市民政局通过社会招聘、千位人才引进等手段将一批大学毕业生导入社区的管理和服务工作之中，彻底改变了此前街道办、居委会“大妈”、“大婶”居多的境况。

2013年11月、12月，时代周报记者采访期间先后走访了阳光社区、天井湖社区、五松社区，发现上述三个社区的工作人员有将近50%是最近三年新进的大学毕业生。

网格化管理与服务下沉

更为重要的变化是，社区工作重心、工作对象、工作理念、工作方式均发生变化。

据杜平回忆，在铜官山区街道办撤销之前，一些主要的街道办诸如铜官山街道、横港街道都承担了大量的经济职能。“当时一个街道招商引资任务过亿，税收任务过千万那是很常见的。”

“在街道工作也很忙，主要忙经济工作，但是，现在社区工作主要精力是为居民搞服务。” 五松社区副主任赵亮说。

2013年11月13日，在五松社区，记者见到前来办理退休移交手续的陈先生用了不到10分钟，就办好一切手续，这让陈先生感到十分意外。 “2009年我给老伴办理退休移交手续，跑居委会和街道几趟才办好。”

“铜官山区内各个社区已经实现了集社区党建、劳动保障、民政优抚、计划生育、环境卫生、综治维稳为一体的‘一站式’窗口服务。”杜平说。

在杜平看来，在实行社区实行“网格化管理”尤其体现了“服务”的理念。

据时代周报记者了解，所谓网格化管理，即各个社区按照“属地管理、条块结合”原则，每200-300户左右划分为一个网格，配备1名网格管理员，主要负责日常巡查和综合信息采集等工作，实行AB岗工作制，专门业务工作为A岗，对网格内各项事务负责为B岗，实行各项业务在前台一口受理、后台分类处置。

以阳光社区为例，该社区住户9230户，常住人口29361人，共分为38个网格，从书记周云起，一直到普通的工作人员共38人均是社区网格员。其中最多一人负责341户，社区党工委书记周云、副书记丁庆胜分别负责60户和98户。

为了更好地联系自己的住户，特别是那些“老、少、边、穷”（老，是老年人；少，是少年儿童；边，即社区里的流动人口、无证商贩、特殊管理对象等边缘群体；穷，是指社区里的低保户、困难户、下岗失业人员），除了建立QQ群、电话联系之外，社区网格员还需要经常登门了解情况。

“社区的工作人员包括党工委书记、社区居委会主任同时也是社区网格员，网格员需要对服务对象的情况非常熟悉，能够主动去为居民着想，哪怕是谁家老奶奶病了，谁家的电表坏了。以前的街道办干部很少处理这些事情，现在街道书记的居民并不多，而现在，社区党工委的书记必须是居民们的知心‘大姐’、‘大哥’了。”

复旦大学国际关系与公共事务学院教授浦兴祖告诉时代周报记者： “铜陵社区改革的核心不是‘撤销街办’，而是在于其‘有限政府’和使政府服务下沉的价值取向，促进管理人才向一线倾斜。”

据杜平介绍，网格管理的社区管理新模式，就是为了给社区居民提供多元化、精细化、规范化、个性化的服务。为此，铜陵市还出台了《关于政府购买社会组织服务试点工作的实施意见》等一系列相关文件，通过公开招标方式确定项目的服务提供方，完善社区市场化服务体系。

居民议事厅

与网格化管理相适应，各个社区还积极成立社区社会组织联合会，积极的孵化社区社会组织，让他们承接相应的公共服务。

以社区养老为例，有资料显示，2012年铜陵市就培训养老护幼护理人员210人次，202人获得全国统一的养老护幼护理员资格证书；社区居民心理卫生健康项目已完成95%，直接受益群众达4000余人次。

按照最初的设想，大社区改革中还包含了政府部门从“替民做主”到“让民做主”内涵。时代周报记者也先后在阳光社区、五松社区、天井湖社区看到了挂着“居民议事厅”的办公室。

现在铜陵的做法是，涉及居民切实利益的问题，均实行居民听证会和公示制度，广泛听取群众意见，充分尊重居民意愿。这一做法被形象地形容成，要将居委会由“政府的腿”变成“居民的头”。

“现在，大到社区规划设计、小区整治、棚户区改造、室外活动中心建设项目，小到居民养鸡种花等问题，社区一般都要召开居民论（听）证会，充分听取居民的要求和建议，接受群众的监督。”

不过赵亮坦言，“完全地放开现在并不具备条件，毕竟很多的事情，还得由社区出面。”据时代周报记者了解，目前绝大多数社区党工委、居委会的主要领导仍旧是公务员身份。

“大社区变成了小政府，这次改革应当视为政府行政权的一次内部优化。”中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙曾在媒体上撰文指出。

但是，社区自治得到加强并切实出现了一些变化。“以网格化为例，现在的社区工作人员每年年底都会由所负责的网格内居民打分，一旦不合格将遭扣（减）工资、停职等处理。”赵亮告诉记者，据他了解在不少社区就出现这种情况。

而在时代周报记者12月9日的采访中，就了解到幸福社区一名社区网格员，因为在居民评级中得分较低，原本3万元年薪最后被扣发了1.4万元。

更值得关注的是，今年3月份，铜官山区有天井湖和阳光两个社区进行了社区居委会直选：各级党组织不再提名候选人，由居民直接向社区选举委员会提名推荐候选人人选；社区选举委员会对推荐人选进行资格审查，通过资格审查的人选由社区居民代表会议选举确定正式候选人，最后提交社区换届选举大会由全体选民直接选举。

【下篇】改革动力学

先有矿企、后有城市的铜陵，在经历了数十年的重工业开发后，铜矿资源面临枯竭、环境容量趋于饱和，如何转型升级成为这座城市迫在眉睫的经济主题。铜陵需要寻找新的增长途径，这预示着经济社会命运的某种改变。

正是从这个角度，人们或许便能真正理解铜陵为何要大力推行“教育均衡”、户籍等城乡一体化改革和社会管理体制变革：让农民进城没有后顾之忧；让来铜陵打工的人安心留在铜陵；让少量的农村土地规模化经营，提高产出；让那些战略新兴产业看到铜陵的诚意，愿意到铜陵落地生根。

在铜陵主政者看来，用改革换取新的改革红利，进而实现经济产业结构转型升级，这才能真正保证可持续发展。

资源衰退型城市的“增长秘方”

按照铜陵市发改委主任王毅军2013年1月16日在铜陵第十五届人大第一次会议上所作报告，2012年铜陵地区生产总值为610亿元，按照常住人口推算人均GDP达到了令人咂舌的85814.92元，这一数据不仅在安徽省居冠，就是较之于北京和上海也毫不逊让。

但是，这个典型的“小康之城”，目前正遭遇新的挑战。在近日国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，铜陵被划归入“资源衰退型”城市。事实上，铜陵市的产业结构也说明了问题的严重性。按照铜陵市发改委提供的一份内部资料显示，2012年铜陵三大产业的比重为2.70%， 67.80% ，29.50%。其中第二产业中轻重工业的比重又为2.7%和97.3%。

不难看出，铜陵又是一个典型的重工业城市。

东湖路666号是铜陵市政府所在地。2005年，主楼第12层挂牌了一个特殊的专职机构，至今全国独有—铜陵市循环经济办公室（简称循环办）。

这是铜陵市市属的一个正处级单位，发改委代管，听命于当地的循环经济领导小组。铜陵市市长担任组长，常务副市长兼任副组长。

在先有矿企、后有城市的铜陵，循环办的诞生预示着经济命运的某种改变。过去，这座小城以铜立命。早在3500年前，商周时期，铜陵便开始冶铜；新中国成立后的“一五”期间，铜陵是全国第一个年产万吨铜的重要基地。如今，铜陵拥有6家上市公司，其中与铜产业直接相关的上市公司就有3家。

“几十年前，我们以铜起家。如今，铜陵的重工业很‘重’，在二产中的占比超过90%，而重工业的特点是原材料工业，粗加工、技术含量低、附加值低。而且，发展重工业数十年后，铜陵的环境容量趋于饱和，无法再承受污染，与此同时，铜矿资源面临枯竭，95%的原材料目前依赖国内各地以及国外进口。”

铜陵市发改委工业发展科周文胜在接受时代周报记者采访时还表示，“铜陵的土地资源正遭遇瓶颈，现有规划内的工业用地，97%已被使用。没有土地怎么发展？只能将重工业向高新技术产业调整。”

如何转型升级成为这座城市的经济主题。这意味着，铜陵需要寻找到新的增长途径。

“铜产业是一个劳动密集型的产业，需要大量的劳动力维持。与此同时，为了实现产业结构的转型升级，必须引进高新技术人才。对于今天的铜陵来说，已经不仅仅是基础设施等硬件的问题，更是社会大环境的软件的问题。”铜陵城乡一体化工作办公室副主任钟和平告诉时代周报记者。

钟和平特别强调，从这个角度或许才能真正理解铜陵为何要推行教育、户籍等城乡一体化的改革。因为，“还要考虑到安徽省是劳动力输出大省的现状。”

时代周报记者从一位铜陵市副市长那里得到的答案更为直接：“让农村的人进城没有后顾之忧进入工厂；让那些来铜陵打工的人留在铜陵，为铜陵服务；让少量的农村土地规模化经营，提高产出；让那些战略新兴产业看到铜陵的诚意，愿意到铜陵落地生根。只有这样，我们才能真正完成产业结构的升级转型，才能真正地保证可持续发展。”

“否则，一切免谈。”这位铜陵市副市长如此表示。

“如果铜陵的这一套制度设计可以成功吸引一部分人口从长三角、珠三角回流到中西部地区，那么，它的意义很大，毕竟，对于中西部的发展而言，人是最宝贵的资源。”南京大学一位不愿具名的教授告诉时代周报记者。

铜陵市财政局也看到了“改革”的红利正在显现。“今年1-9月份，新兴产业产值占规上工业总产值比重进一步提升至25.55%，新兴产业对全市工业总产值增长的贡献率达到47.2%。在宏观经济形势持续低迷的情况下，新兴产业的快速增长强有力地支撑了全市工业的增长，带动产业结构不断优化升级。”该局副局长单培告诉时代周报记者。

用改革换取新的改革红利，实现经济转型，这是铜陵改革的动力来源。

“改革小气候”

“不得不承认，铜陵这些年的持续改革，得益于汪洋在市长时期开创的改革基因。”铜陵市老干部局的一位退休官员告诉时代周报记者。

“这对于任何后来的继任者来说无疑是一种最佳的示范与激励。同时，汪洋改革的轰动效应，也为继任者设置了更高的要求。”长期研究铜陵改革的吴稼祥指出。

自汪洋之后，铜陵历届市委、市政府都高举改革的大旗。有媒体统计自汪洋之后，铜陵的领导者至少又进行过两次大的思想解放运动。

第一次是1998年，为冲破“姓公姓私”的思想藩篱，铜陵市决策层发起了“起来，铜陵！”思想解放大讨论。经过这场讨论，铜陵不仅大胆创建了私营工业园，还在安徽省率先进行了资本运作，形成了独具特色的“铜陵板块”。

2008年，姚玉舟担任市委书记之后在铜陵又发起“崛起，铜陵”思想解放大讨论。

据钟和平回忆，在姚玉舟担任市委书记期间给自己定了一个目标，每年都要确定一到两项改革重点进行突破；同时，要求下级像抓项目建设一样去抓改革，对每项改革都排出重点，明确责任主体以及时限。这被视为近年来铜陵推陈出新引领改革的直接原因。

“汪洋说过允许改革失败，但不允许不改革。姚玉舟也提到，作为地方党政主要领导，在推进改革过程中，一要率先垂范，勇做改革的领头人；二要旗帜鲜明，坚决支持勇于改革的人。很多事情只要方向正确，就要勇于实践、勇于探索。”一位不愿具名的政经分析人士告诉时代周报记者，这些构成了铜陵改革的“小气候”。

当然，小气候形成还离不开铜陵的实际。

铜陵下辖三区一县，总面积仅1113平方公里，总人口74万，是安徽省面积最小、人口最少的地级市。在这座小城推行改革，“船小好调头”，政府的投入不算巨大，风险则相对容易控制。

这也成为20多年来国家和安徽省有选择性地将一些改革试验放到铜陵来的一个原因。1992年,中央高层力挺铜陵改革,铜陵成为全国18个优化资本结构、国有资本经营、社会保障和安居工程建设等综合配套改革试点城市之一。2004年，安徽省决定进行车改试点，确定合肥、芜湖、安庆、铜陵、马鞍山等5个城市为试点城市。

2005年10月，安徽铜陵与河南鹤壁、浙江宁波、贵州贵阳等10个省市一同被确认为全国首批循环经济试点市。2008年4月，安徽省先后批准芜湖、马鞍山、铜陵、淮北、合肥、淮南等6市为安徽省城乡一体化综合配套改革试验区，2009年3月，铜陵又被列入国家第二批资源枯竭型城市转型试点市。

“在中共的历史上，一直都有摸石头过河和抛气球的传统，这意味着铜陵这种风险可控的地方成为最好的试验场。”上述政经分析人士指出。

值得一提的是铜陵这些年积累下来“家底”也是很多改革得以顺利推行的重要保障。

以户籍改革为例：根据铜陵市相关部门的静态测算，铜陵户改后，政府需要累计为每个新居民支付73500元，其中，基础设施投入6万元、保障性住房5000元（按人均成套面积20平方米计）、养老、医疗等社会保障3500元、教育、文化等公共服务配套5000元。目前，铜陵的农业人口大约30万、外来人口8万-10万，这意味着户改的成本巨大。

显见，“最彻底的户籍改革”背后是不菲的经济代价。

而公开资料显示，2012年，铜陵市实现全市财政收入127.3亿元，其中地方财政收入63.6亿元，上划中央收入63.7亿元。

在资本市场已构成了独具特色的“铜陵板块”—铜陵有色、三佳模具、铜峰电子、精达股份、六国化工、安纳达钛业六家上市公司，是铜陵市财政收入的重要来源。以铜陵有色为例，2012年实现销售收入1065亿元，成为安徽省首家千亿元企业，进出口贸易总额连续14年保持全国铜行业首位。

“我认为，一个城市能否推进户改需要考虑两个条件，其一，城市的综合承载能力，其二，财政的可持续支付能力。”钟和平说。

其实，早在2004年，郑州曾进行过一场大跃进式的户籍改革—任何人只要在郑州有亲戚，又能提供住房证明，那就可以成为新市民。此后，仅8个月的时间，郑州市区人口猛增38万。当年秋季新生入学时，郑州的中小学生暴涨三分之二，很多班级的人数突破90。最终，郑州户改草草收场。

铜陵的情况则不同，它所处的安徽省是中国的人口输出大省。“铜陵的人口聚集能力并不强，而且连续5年，政府每年都要推进48项民生工程，增强城市的承载能力，而目的就是为吸引人口打好基础。”钟和平说。

不容忽视的隐忧是，户改带来的社保压力很大，铜陵财政可能会捉襟见肘。“目前，城乡社保在制度上已经并轨，但实质上依旧分轨。因为，很多农民进城后，并没有购买企业职工养老保险，而是依旧交新农保。我们当初也正是因为考虑到这一点才敢于出台政策。”上述铜陵市官员对时代周报记者坦言。

策划：黄梦真编辑：谢勇记者：严友良韩玮