吴致远：基层村治依赖制度创新能力

2013-12-02 17:02:04

来源: 时代周报

【中国基层政治观察之二】

吴致远

有次警方行动中抓获了一名村主任，涉嫌多宗寻衅滋事及故意伤害案，令人意外的是他所在村几千名村民围堵公安局，要求放人，理由是村里修路及贷款等项目皆仰仗他这个主任。这件事引起了我的兴趣，后来发现有不少在村级选举中上台的黑恶势力并未使用暴力威胁，而是村民心甘情愿推举的，是真正的“民选干部”。

村霸现象已被控制

我曾与很多村民谈及这个问题，他们普遍认为老实人无法胜任村干部职位，一些霸痞分子却反倒能为村里解决很多事情，让村民获得实惠。他们有胆识，有门路，有头脑，能以非常之手段办成正常程序难以完成的事。比如某城郊村多年来无法完成旧村搬迁，一位“劣迹斑斑”的村主任通过换届选举上台后，依靠自己的能力和资源很快完成拆建，让村民以较低的价格住上称心满意的楼房，并通过开发沿街商用楼为村集体创收一百万，在此过程中他自己牟利上百万，而且从不讳言，村民也觉得天经地义，并不认为村集体或自身利益受到侵害。

像这种“双赢”的情况是农村的现实生态。由于农村经济相对落后，面临市场经济的冲击，迫切的致富欲望往往压过对公平正义的需求。农民的价值序列里，受推崇的首先是财富、能力，智识、品行尚在其次。而且部分黑恶势力出身宗亲，并不对本村本族人为非作歹，反倒有较高的人望。

2010年《村委会组织法》修订时，就是否限制“霸痞人员”参选展开过激烈争论，最终决定尊重村民的自治权，除被剥夺政治权利者均可参选。一个现实的考量是，即使以立法的形式将他们排除在选举之外，他们也会以扶植代理人或其他途径掌控基层政权。不如以打黑除恶的方式，从外围入手进行清理，改善农村治安环境，从而保障村级选举的顺利进行，事实上也收到了显著成效。

事实上，村基层选举已在中国实行了数十年，制度化建设上取得了很大的进步，作为村民自治的重要组成部分，每三年一次的定期选举已成村级治理的固定模式，但黑恶势力操纵选举，把持基层政权的情况却愈演愈烈。他们在拆迁和基建中牟取暴利，又以金钱开道向地方政府渗透，有学者忧心忡忡，称中国出现了“西西里化”。中央针对这一情况进行调研，排查了农村基层组织情况后，2006年部署在全国范围内开展打黑除恶专项行动，明确重点打击“插手基层选举把持农村政权”的黑恶势力。之后各地将打黑作为日常工作内容和考评事项，后又扩展到打村霸、地痞，目前为止已取得良好收效，情况基本得到了控制。

去宗族化无必要

另一个影响村级选举的因素是宗族。农村是典型的聚族而居，农民本就不是原子化的个体，宗族势力不可避免地要成为左右村级政治的因素。宗族秩序是乡土社会的产物，它本质是宗族领导凭借血缘关系对族人进行管理控制，与现代政治讲求人人平等参与的精神不符。而且宗亲总是以小集体利益出发参与公共事务决策，易导致不同利益群体的冲突。新中国成立后，作为反封建的内容，宗族活动被全面叫停，改革开放后宗族秩序有所恢复，各地纷纷续家谱建祠堂认祖归宗，宗亲活动重新回到农村的公共生活中。

在推行基层民主选举时曾把宗亲势力视为“假想敌”，想方设法摆脱血亲原则对村级治理的干扰，但实践中发现并无必要。随着市场经济的冲击和农村精神文明的建设，宗族也在进化，它并不必然违背民主与法治，引导得当的话可以成为村级治理的助力。宗亲未来会随着工业化和现代化而消融，但目前对稳定农村的族群秩序、避免进一步失范和无序起着不可磨灭的作用。而且农民越来越现实，越来越看重利益而非远近亲疏的血缘关系。相比之下，贿选才是真正具有普遍性的影响村级选举的问题。

贿选一开始集中出现在较富裕的村子，尤其是有征地项目或林地矿山资源的，后来渐渐蔓延开来。获得一个村级领导职务往往要花去几万、几十万甚至上千万，数额之大令人咋舌。很多人将其归因于村民缺乏政治素质，为眼前的蝇头小利而放弃长远利益，其实并非如此。贿选的根源不在选举环节，问题出在民主监督与民主决策机制的缺失。不通过贿选上台的村干部，在掌握了利益分配主导权和资源配置权后也一样腐败，靠村民的力量根本无法实现权力制衡。这样一来无缘染指村集体资源的普通村民必然选择将手中的选票变现，不断推高的竞选价码只是这种利益权衡之后的无奈之举，借此分一杯羹而已，跟农民的素质高低毫无关系。

所以单纯打击贿选是治标不治本，只能迫使贿选更加隐蔽，更加花样百出。现实中贿选还往往与上级政府或官员的权力寻租联系在一起。一些村干部参选并非着眼于村集体资产，而是为了获得一种政治身份，与地方政府建立密切关系，从而在更大的范围内获取经济利益。有位负责村级换届选举的基层党工办主任说，越来越多在外经商的能人回本村参选，他们上台后并不贪腐，而是借此向地方争取一些工程项目。对地方党政领导来说，村干部是自家人，在落实各项国家任务贯彻国家政策上多有倚重，而且可以令其将一部分收益自愿上交村财政，用于村里的公共事务支出，变相增加村民福利，何乐而不为？这种贿选又该如何来界定？

选举只是开端

村级治理是一个非常复杂的课题，民主选举只是村治开端，远非全部，它是手段而非目的。理解了这个大前提，才能正确地认识村治现状。村级民主不是地里长出来的，是“从天而降”的，它并非农村内部力量自发生成的秩序，而是高层为解决农村问题进行的制度设计，其成功与否长期来看取决于农民自我组织自我管理能力的提升，但目前却依赖于各地政府，尤其是县乡政府因地制宜的制度创新和管理能力。曾被认为干扰村级选举的几大因素，均是靠外力而非村民自身来解决的。黑恶势力最早暴露，解决起来也最容易，加强公安打击力度即扭转了局面；宗亲问题有待于城镇化和现代化的洗礼，有待于彻底改变农村的生态结构；贿选问题依赖纪委主导的农村廉政制度建设及完善落实。这些广为人诟病的基层民主顽疾只是表面问题，无关大局，也不会左右村级治理的成败。

基层治理真正的问题在于民主之后怎么办。目前看来村级民主选举即使完全排除了贿选、宗亲和恶势力的干扰，对村级治理的实际意义其实也并不大。比如我在《一个鲁北村庄的政治史》里提到的家乡某村，经过多年选举实践，已基本能摆脱各种因素影响，圆满完成民主换届，村两委矛盾也基本化解，但是在村务上毫无作为，村民参与公共决策的热情也降至冰点，一次村民大会都无法成功召开。前不久的纪委反腐风暴中，因为私分公款，村两委被连锅端，全部被判刑并开除党籍，村里再次处于权力真空期。

破解这一困局仍需遵循改革的一贯思路，稳中求进，将思想引入实践，借助事实来纠正理论设计，在确保稳定的前提下以发展来破题。民主选举能解决一些问题，但不能解决所有问题；民主是大势所趋，但短期内依靠底层自治突围乏力，仍有赖于顶层统一的制度设计和组织领导能力，也许基层民主试验田最大的启示正在于此。

作者系基层公务员

链接：

【中国基层政治观察之一】吴致远：一个鲁北村庄的政治历程