[时代议题]上海自贸区开启资本平权时代
上海自贸区负面清单制度,与新一届政府重塑、厘清政府与市场关系,确立清晰的市场规则有关,如果从这一思路理解目前在外资企业中国遭遇的“困境”,就不难意识到,今天的外企以及他们
2010年12月1日,我国对外企开始正式征收城市建设维护费和教育费附加,这意味着中国境内的所有企业统一了税制,外资享受了30年的“超国民待遇”时代正式终结。
外企在华33年,究竟给中国带来了什么?这其实是一把双刃剑—在活跃了民间资本的同时也打压了民营企业,为得到与外企同样的“超国民待遇”等税收优惠,假外资现象比比皆是。
尤其尴尬的是,在吸引了大量外资流入的同时,中国只扮演着一个全球制造业“中转站”的角色。出口规模的扩大使得中国经济受外部需求的影响日益加大。持续扩大的贸易顺差,又促使中国成为全球遭受贸易纠纷摩擦最高的国家,人民币也频受升值的压力。这些特殊的优惠政策,并没有能够换取在华外企从战略上充分尊重中国市场。
“超国民待遇”终结,其背后的“次国民待遇”则更为显眼,事实上,真正困扰外企的不是中国式行贿以及由此带来的种种风险,而是在市场准入、市场拓展、所有权及产品供应等方面实际存在的壁垒,这些壁垒使他们无法有效地在中国运营,参与中国服务业的发展。与外资企业曾经拥有的超国民待遇相比,其遭遇到的“次国民待遇”,也就是种种市场壁垒,这恐怕才是真正令其心生去意的原因。
上海自贸区的负面清单制度被认为是解决这一问题的钥匙,事实上,这个举措,与新一届政府重塑、厘清政府与市场关系,确立清晰的市场规则有关,如果从这一思路理解目前在外资企业中国遭遇的“困境”,就不难意识到,今天的外企以及他们生存的中国市场,处在一个怎样的临界点上。
[开篇]
“外企行贿案”的标志意义
陈无诤
9月16日,多美滋为抢夺新生儿“第一口奶”而进行的商业贿赂被曝光。这是发生于跨国外企的又一起商业贿赂丑闻,在过去的数年,类似“中国式”的行贿案例,举不胜举。
根据媒体的粗略统计,贿赂涉及北京、辽宁、吉林、河北、天津、内蒙古、黑龙江等七个省市区,仅仅今年4月份这一个月,多美滋公司就给这七个省市区的医务人员打款近50万。
这不禁让人想到前段时间的葛兰素史克事件。类似多美滋这样周而复始、屡打不绝的商业贿赂背后,必然有一个强大的支撑体系和商业环境,否则也不会如此强悍无比,在数次风浪中非但没受影响,还发挥出某种逆向效应,并上演着“负面变正面”的商业传奇。
这一传奇让诸多外企早就前仆后继。最近几年,CCI、力拓等跨国公司轮番在中国曝出商业贿赂丑闻,这大大超出了人们的预料。国内民间经济分析机构安邦集团公布的一份研究报告显示:跨国企业在华行贿事件一直呈上升趋势,中国在10年内至少调查了50万件腐败事件,其中64%与国际贸易和外商有关。
值得注意的是,对于外企在华商业贿赂,中国司法机关的角色正在悄然起变化。从葛兰素史克四名中国高管被查,到最新案情及时披露,舆论把这种外企商业贿赂案件的侦办,称之为比较罕见。与此形成对比的,是2012年之前的多起外企商业贿赂案,涉事外企或静默不语,或简单应对了事,中国相关部门则很少公开回应。这种“微妙”变化背后,折射出外企在华更多的“中国化”处境。亦可以说,外企在过去享有的种种显性与隐性的超国民待遇,均正在终结。
与这一变化相伴随,则是外资企业撤离中国的说法,尽管商务部一再澄清,外资并没有大规模撤离中国。但中国营商环境的变化,以及中国制造业优势的风光不再,这无疑都是外企在华绕不过的现实困境。案例俯拾皆是。亚洲首富李嘉诚撤离中国内地和香港的消息引起极大争议,部分外资零售企业退出中国市场,外资集体撤离四大行,等等。从2013年伊始,外资企业在华频频掀起裁员潮,波及通信、家电、日化、零售行业。
其实,自从国际金融危机以来,外资企业对中国投资环境的抱怨声逐渐增大。中国欧盟商会此前发布的2013年度商业信心调查显示,30%的受访企业认为与两年前相比政策变得“有失公允”,61%的企业称由于市场准入障碍而错失机会,且占其营业额的比例达10%以上。而据经济学人信息部(EIU)2012年9月的调查显示,跨国公司认为在华传统优势正消失,37%的跨国公司认为中国对其全球战略至关重要,这一比例低于2004年调查时的53%。经济学人智库今年5月的报告称,跨国公司对华投资转向挖掘中国消费市场,目的地向三、四线城市转移,东部沿海地区将减半。
中国欧盟商会不久前吐槽“营改增”中外有别,而在华经营的美国企业对此感同身受,在华美国商会称限制性政策是在华外国投资者面临的最大障碍之一。正是由于在市场准入、市场拓展、所有权及产品供应等方面的壁垒,对外资企业形成了极大制约,使他们无法有效地在中国运营,参与中国服务业的发展。因此,中国美国商会日前发布系列文件称,希望中国进一步开放业务流程外包、金融、电子支付等12个服务行业。
上海自贸区是目前这一困局被解开的希望。上海自贸区10月1日挂牌,外企在上海自贸区将获国民待遇。中国会出具外资企业投资领域负面清单,一些中国政府认为不能做的,外资企业还是会受限制;但只要不违反负面清单,外资企业都能做。
“外企在上海自贸区将获国民待遇”—这对在华外企来说无疑是一个利好消息,尽管能否落地仍待观望。商务部国际贸易经济合作研究院研究员王志乐表示:“这几个关键性的法律障碍解决后,设立外资企业的实质性障碍得以消除。金融业很可能会放开。”不过业内学者质疑的是,上海自贸区仅仅作为一个中国金融改革的示范窗口,能否落到实处尚不得知,外企的国民待遇问题,是否还会再次沦为纸上谈兵?
作者系媒体人
[对话]
对话潘英丽:自贸区金融破局让外资目睹曙光
特约记者 陈无诤 发自上海
明年3月底之前,上海市将推动完成实验区条例立法工作—这标志在中国金融改革将进入深度试验。从某种意义而言,世界上还没有一个自贸区曾承担如此宏大的功能—这也展示了中国新一代领导人推进改革的决心和紧迫感。
“作为李克强总理力主推进的上海自贸区试点,绝非仅是一个改头换面下的自由金融试验区。”上海交通大学安泰经济与管理学院金融系主任、上海国际金融中心研究会副会长、上海市政府决策咨询特聘专家潘英丽教授一针见血地指出,自贸区改革绝不仅仅是一个自由金融试验区的改革,它包含贸易、投资、金融、行政管理四个领域,其核心在于重新定义政府与市场的关系。在潘英丽看来,上海自贸区的启动不仅是一种开放模式,更是一种改革的模式。而对于外资企业,特别是外资银行,则意味着一个历史性机遇的到来。
时代周报:上海自贸区成立,允许外资银行在自贸区自由设立子公司,对于在中国的外资银行而言,是否意味着是一个历史性的发展机遇?如何进一步放宽外资银行的准入限制?特别重要的是,自贸区设立后,金融机构还可在其中方便地开展哪些离岸金融业务?
潘英丽:自贸区的成立更有利于外资银行的发挥。因为中资银行有政府信用担保,更容易造成道德风险,银行在追求短期利润的同时,有把风险转嫁给国家的倾向。我们引进外资和民营资本介入,就是希望多元化地满足经济发展的需要。外资银行的风险更能够在银行体系内部被消化,我个人感觉未来的5到10年,外资银行在中国业务的拓展,肯定会更便利。
最近人民银行考虑大额存款证的发行,这对外资银行是非常好的事,因为你没有那么多的分支机构吸收存款,所以存款争夺是市场化的,同时也为外资银行筹集人民币资金提供了便利。此外,这对于银行的负债管理和头寸管理,也是非常重要的手段。
上海自贸区对于外资银行审批的政策会放宽,之前银监会管得严,如今外资银行提出来在上海自贸区内设立分支机构的政策,已经放宽了很多,一般都能够批准。此外,存贷比取消,不存在之前商业贷款不能超过存款70%的规定。过去的政策导致可贷资金减少,成本较大,以后会改变这一做法。
另外,存款准备金率也会适当放宽。海外的很多离岸市场,都没有准备金率,目前中国的存款准备金率全球最高,上海自贸区内会改变这一情况。金融改革要到位,最主要的是宏观管理、利率市场化和资本项下可兑换。区域内的监管设施也应改革,比如取消存款准备金率,取消存贷比的管理。
此外,金融管理方面的手段会放松。比如市场准入和监管的有些规章政策会取消,减轻银行的经营成本。至于业务方面,上海自贸区内的金融机构,业务不会仅限于区内,会覆盖整个上海地区。
在引资以及对外投资,上海自贸区也将享受更“自由”的政策,使区内中外企业享有区内贸易自由、人员进出自由、货物进出自由、货币流通自由、货物存储自由等五大权益进而探索负面清单管理模式。从这一调整,可以看出自贸区内将放开市场准入,外商将获得准入前国民待遇的资格。
目前国内的金融改革严重滞后,已经到了不得不改革的时刻。上海自贸区改革开放的试点项目,一定要与中国经济战略转型和发展的内在要求相吻合,金融业务要为实体经济服务。中国需要开放金融服务业,以多元的金融业态支持经济的多元化发展,像为小微企业服务的小微银行。现在,中国金融业最缺乏的是真正的投资家。通过金融业的开放,引进海外优秀的金融机构和人才,带来先进的管理模式,为实体经济发展服务,包括对实业的并购、参股等。当然,这也为金融的监管带来挑战。
时代周报:上海自贸区的另外一大亮点,是要从国家战略的高度出发,探索投资管理新体制,进一步扩大服务业开放,推动以准入前国民待遇和负面清单为核心的投资管理体制改革,对此你怎么评价?
潘英丽:自中国加入WTO后,大量外资涌入中国市场,激活了当时处于崩溃边缘的银行业,国有银行积极放贷,国民经济发展迅猛。银行之所以积极放贷,是因为有高利差。国际上通行的利差约是1.4%-1.5%,台湾、香港等地只有1%左右,但是中国大陆的利差高达3%以上,相当于国家给银行2%的补贴。为了获得更多补贴,银行自然急于放贷,扩大信贷规模。
如今这套体系玩不转了。由于抵押贷款要求,银行的资金通常流向房地产、制造业和政府项目,如今产业失衡,企业负债率急剧上升,资金链断裂。于是银行转向直接融资市场,但是换汤不换药,95%的公司债券都在银行间市场交易,企业的风险仍然高度集中在银行,银行资本充足率逼近红线。一旦银行风险引爆,最终还是由国家财政埋单。
自贸区会更多地引进海外的服务类企业,比如投资机构、投行、资产评估公司等,为全球投资提供服务的企业应放在优先引进的行列,出台政策鼓励这类服务企业在自贸区开设分支机构。
从成本上看,关税降低或取消将直接降低流通成本,这对厂商和消费者都有益。随着越来越多的各国货物到自贸区进行集散周转,必将推动自贸区的航运物流业发展。将使上海突破目前的条框,放宽税收、外汇使用等优惠政策,有利于跨国公司内部的全球调拨、会有更多的金融机构在上海注册开业。
[纵深]
变革时代的外企命运
孙兴杰
经过30多年的快速发展,中国已经从资本匮乏国家转变为资本富余国家,成为世界第三大资本输出国,换言之,现在已经到了一个重新审视外资的时刻。
资本匮乏与资本全球化
中国经济改革始于计划经济时代,计划经济是一种短缺经济,不仅商品短缺,资本更是短缺。而任何一种经济增长理论都将资本视为至关重要的因素,没有资本,经济增长从何说起呢?幸运的是,中国的改革开放与世界资本的自由流动相遇,外资的流入为中国经济增长注入了燃料。
1978年十一届三中全会闭幕之际,中国第一家“三来一补”企业签订合同为香港资本涌入大陆打开了闸门。中央政府也顺势肯定了外资流入的合法性,需要指出的是,这种事后追认的改革逻辑一直贯穿于中国的改革历史之中。在相当长一段时间,港资占据外资的大半壁江山。这是因为西方资本对中国了解并不多,缺少信任,更重要的是“纯粹”的外资未必能够适应中国的经济社会环境。
已故经济学家阿瑞吉在《亚当•斯密在北京》一书中认为,“由于大陆的面积和众多的人口,这些政策使中国政府能将出口导向型工业化的优势与以自我为中心的国民经济的优势相结合。中国的工业化主要由外国投资来驱动,而其国民经济则受到语言、风俗、机构以及网络(外来者只能靠当地中介才能进入)的非正式保护。”中介组织至关重要,同文同种的港商近水楼台,便捷足先登了。
共同的文化纽带只是减少了交流的成本,而以华商为资本为主导的外资涌入中国的原因也是多重的,归结起来无非是推力和拉力。回到30年前,美苏对峙还在持续,世界市场也被分割开来。然而,20世纪70年代,美国为主导的布雷顿森林体系在70年代已经解体,资本跨国流动的限制慢慢被拆除。地理学家大卫•哈维就认为:1980年代期间,新自由主义政策在国际贸易中的力量越来越大,将整个世界开放给转型市场和金融力量。就此而言,这为中国乘乱进入并融合到世界市场打开了空间,而在布雷顿森林体系下这一过程是不可能的。中国作为全球经济大国的醒目出现,部分而言是发达资本主义世界的新自由主义转向所带来的意外结果。哈维的观点无疑为我们提供了一个更加宽广的视野去看待外资进入中国。
上个世纪70年代也是世界大转型的时刻,很多学者将中国的改革开放视为这一大转型的起点,资本主义国家面临着滞胀的难题,如何提高资本的收益率是个问题;社会主义国家的经济基本陷入停滞,而拉美国家倡导的进口替代的政策已经被证明是失败的,保罗•沃尔克担任美联储主席之后大幅提高利率引爆了拉美债务危机的炸弹。相比之下,东亚的出口导向型经济模式算是亮点,随着日本和东亚四小龙的崛起,产业结构需要调整,劳动密集型的产业需要转移,而中国的改革开放恰恰为这些需要转移的资本提供了基地。在资本的推拉之间,中国成为外资的青睐之地。
中国的改革开放与资本全球化以及东亚产业转移相契合,虽然在发展的“时序”上中国落后了许多,但是却成功地进入了全球市场的分工体系之中,获得了一席之地,有位才能有为。
招商引资时代的县域竞争
在过去几十年中,“招商引资”成为口头禅,招商引资已经成为各级地方官员的主要政绩。为了吸引外资进入,出现了各种“特区”:经济技术开发区、免税区等。进入21世纪,中国已经成为世界第一大外资使用国家,政策导向、地方政府间的竞争以及廉价劳动力、广阔的市场等诸多原因共同塑造了在华外资的黄金时代。
来华设厂的外资多数都是跨国公司,自上世纪70年代之后,跨国生产蔚然成风。而在华外资“井喷”则更多的是形成了一种外资制度,通过制度的激励而形成了外资快速涌入的态势。外资品牌已经进入到中国人的衣食住行之中。
随着1978年底第一家港资企业在广东落地,在1979年7月1日,中国通过了《中外合资经营企业法》,显示出中国对外商投资的欢迎,以及通过法律来增强政府政策可信度的承诺。为了解决外汇匮乏的问题,进入经济特区的外资企业主要目标是生产出口商品,赚取外汇,这些企业在使用外汇和税收方面享有一些优惠条件。外资一开始进入中国就打上了出口导向的烙印,时至今日,中国贸易的相当一部分是跨国公司内部之间的交易。
进入中国的外资基本投入了工业生产领域,而生产经营需要一个稳定的社会经济环境,资本不仅是物品,也是一种生产关系,经济特区中超越了资本主义与社会主义的区隔。
1980年8月26日,全国人大通过了《广东省经济特区条例》,一个地方性的条例由全国人大来给背书,以此减少不确定性,让外资能够安心落户。
除了政策性的优惠条件之外,中国国内市场的建设也是关键条件,尤其是统一的价格体系。到1992年价格管制基本放开,市场定价体系逐步形成,这也为外资进入中国提供了至关重要的条件。如果没有一个灵活有效的价格体系,事事要与政府打交道,交易费用会让投资者望而却步。比如,1978年底美国可口可乐公司就打算重返中国市场,从签署备忘录到最后签合同用了三年多时间,设厂的文件需要经过层层审批,其中还需要副总理级的官员签字同意。
1986年10月11日,国务院下发了《关于鼓励外商投资的规定》中指出,外资可以在中国境内举办中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业,丰富了外资的形式,更为重要的是,这项规定为外资企业提供了大量的优惠,中国政府鼓励技术先进企业和出口型企业解决中国面临的技术和外汇匮乏的问题。这些优惠包括税收减免、土地使用费让利、水电价格按照国有企业标准等,后来人们热议的外资超国民待遇大多来源于这项规定。
1992年邓小平南巡使中国改革开放事业再起航,而1994年的税制与汇率改革为外资进入中国奠定了稳定的宏观经济环境。尽管涉外企业自1994年1月1日起适用国务院发布的增值税、消费税、营业税三个暂行条例,名义上内外资企业的流转税制度基本实现了统一。但是外资依然享受着优惠的税收减免,在土地使用方面也是给予照顾。此外,中国将人民币大幅度贬值之后,盯住美元,在此后数年之中,美元事实上成为人民币的“锚”,这种汇率体制之下,出口经济快速发展起来。邓小平南巡、税收汇率改革稳定了外资对中国经济增长的预期,于是,外资在90年代中期之后大规模进入中国。
1994年分税制的建立简化了征税程序,明晰了中央与地方的财税分成,统一了全国的征税标准,弱化了地方保护主义。新的营业税、增值税以及中央与地方分成的方式改变了地方政府的行为,而招商引资无疑是地方政府GDP快速膨胀的捷径,因此,各级地方政府不断改进基础设施和商业环境,以期在招商引资的竞争中脱颖而出。由此出现了一个特点,地方政府而不是企业成为招商引资的竞争主体,地方政府不但要吸引外资进入,也需要从国家要政策,于是乎各种类型的开发区、特区变着花样涌现出来,充分竞争带来了创造性。经济学家张五常先生将县域经济的发展视为中国经济增长奇迹的秘密。其实不光县政府,各级政府都视招商引资为重要使命,为外商服务已经成为政府的重要职能。
外资的大量流入解决了中国经济增长的资本短缺问题,到2002年外资企业占GDP总值的40%左右,随着2001年中国加入世界贸易组织,对经济安全的担忧也见诸报章,而外资的超国民待遇也引起了越来越多的关注。
上海自贸区开启资本平权想象空间
改革开放之后,在华外资打上“特权”的烙印,然而,有些外企账面上一直处于亏损,但是长亏不垮,岂不怪哉?事实上,这些企业不过是为了享受“两免三减”等优惠条件,修改账面数字规避税收,此举无疑造成中国税收资源的巨大流失。从1990年到2004年,在华外资企业汇出的利润额达到2506亿美元。调查数据显示外企亏损率在42%-60%之间,出入比较大,而2005年中国税务机关对300多家外资企业进行反避税调查,结案70户,足见外资企业避税之严重。
与外资避税浪潮相伴随的是针对内外资企业税收不平等的热烈讨论,2007年全国人大通过了《中华人民共和国企业所得税法》,并于2008年施行,这项法律终结了所得税方面内外资的区别,外资所得税率大约为15%,而内资企业则为33%,新的所得税法统一为25%。中国政府对外资的态度也从“来者不拒”转向“有所选择”,2010年4月6日国务院下发了《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》,对利用外资的原则提出了要求,对“两高一资”、低水平、产能过剩的行业领域进行限制,引导外资流向高技术、节能环保行业,在区域分布方面更倾向于中西部地区。同年12月向外资征收城建税和教育费附加。自然,有些外商抱怨投资环境变差,但并未出现资本撤离的现象,因为在他们看来,中国依然是跨国公司无法忽视的投资对象。
随着中国资本的积累,中国企业走向世界,企业国际化有了推力,就是国内利润水平下降。外资享受着超国民待遇,而民资需要出海寻求利润,更为重要的出口导向型经济积累了巨量的外汇储备,外储的投资渠道有限,盈利水平并不高,反观在华外资的利润水平是相当可观的。同样作为资本,却没有实现利润的平均化。管制造成寻租,这似乎是颠扑不破的规律,有些民资出海之后转道他国再回到中国,镀上一层金便可以享受外资的待遇,出口转内销乃制度使然,与其让资本转道他国,为何不实行资本平权呢?
随着上海自贸区在9月29日挂牌成立,资本平权的趋势更为明显。自贸区采取负面管理清单和准入前国民待遇的管理方式,进一步开放外资企业在华投资的行业领域。上海自贸区的建立是“开放倒逼改革”的新案例,承载着新一轮改革开放的希望。上海自贸区的设立也是中国“增量改革”逻辑的延伸。上海自贸区公布的负面管理清单比人们预计的要“长”,使负面清单管理的“非禁即入”原则有了更多的“禁”的规定。负面清单是在发改委、商务部等部门的指导下,由上海方面制定的,负面清单“动态”管理,随着形势的变化会出台2014年版、2015年版等。可以预见,负面清单会越来越短,而自贸区的开放度会越来越大,否则,上海自贸区就失去了在新一轮改革中的“标杆”示范作用。上海自贸区代表着资本平权的改革方向,无论外资还是民资都有了更大的发展空间,吸引更多的跨国公司总部在上海落脚,推动外资的“升级换代”。
从更大的范围来看,上海自贸区是顺应世界新一轮贸易与投资大变革的重大举措,WTO多哈谈判迟迟没有取得进展,而美国在倡导TPP与TTIP,进而形成一个以美国为核心的更高级别的投资与贸易区,上海自贸区的远景目标中必然有与世界潮流同步的诉求,更好地与国际接轨。上海自贸区不仅是上海一地的发展,更肩负着新一轮改革与开放的重大使命,有人将上海自贸区视为新一轮改革的转折点,这倒也不为过。
作者系经济史博士后
[另一面]
负面清单彰显自贸区“特区”本义
陈季冰
中国(上海)自由贸易实验区(以下简称“上海自贸区”)被称为“新一轮改革开放的突破口”、“‘李克强经济学’的展示橱窗”,受到举世瞩目。然而9月29日的正式挂牌仪式却有些过分低调,这多少让一些人失落。
而第二天正式通过媒体公布的《上海自贸区负面清单》则进一步加深了热心改革的人士的怀疑和悲观,这份涉及16个行业门类、包括近200项内容的外资投资限制清单显得十分小心谨慎,除了之前已经讲的很多的金融之外,突破甚少,很可能令该试验区对全球企业的吸引力大打折扣。
“十一”长假期间,有一则据说是香港媒体的报道在互联网—尤其是微博和微信等社交媒体—上被广为转发。文章的大意是:作为一次大胆的改革尝试,上海自贸区尚未起步就在所谓“既得利益集团”的羁绊下受到重挫,而那次简陋的揭牌仪式和保守的负面清单正是这种挫折的体现。文章因此预计,未来上海自贸区的改革不会取得多少实效,很可能沦为又一个雷声大雨点小的深圳前海。
由于这种解读很好地契合了目前在国内流行的阴谋论思维模式,加之它的结论也相当符合国人近年来耳闻目睹的改革困局,因而引起不少人的共鸣。然而,它是站不住脚的。
在我看来,上海自贸区的意义在于探索和实践,它的模式一举扭转了近年来一举被“异化”了的遍地开花的“特区”,这种异化也是所谓“特区不特”的根源。而其抓手便是“负面清单”。
我们时常能耳闻,某个书记或县长、市长、省长为官一方,造福当地,百姓感恩。若仔细审查一下他们是如何做到这一点的,那么最常见的故事便是:他凭借个人的特殊人脉资源从他的上一级政府那里谋求到了一些特殊政策—想象力一般的多半是打税收优惠的主意,而时下最新潮的则是弄到一两项特别的金融市场(或工具)许可证。再有就是引来一些别人很难弄到的资源,特别是中央级项目和集中的资金投入……总之,在眼下的中国,要把一个地方的经济搞上去,仿佛主要是要靠争取被上级允许做一些别的地方不准做的事情。这就是目前许多地方争办特区的动力所在,换一种更加学术的说法,现在的所谓特区,即通过对某一项(或多项)政策的排他性的垄断,构筑一个对某些社会资源具有特殊诱惑力的高地。
然而,这种画地为牢式的“经济特区”,对整个国家的经济发展来说是一件有益之事吗?它的功能究竟是对外“辐射”和“带动”还是向内“抽吸”和“攫取”?
我觉得,我们有必要沿着改革开放一路走来的历程回溯到最初的源头,去找回特区未经异化的原初意义。当年邓小平设立经济特区的出发点是十分明确的:在拨乱反正、改革开放的初期,有些地方在资源条件(比如更接近海外市场的沿海省区)和人们的观念意识方面比全国其他地方更容易接纳和消化一些新的探索、甚至冲击,因此需要靠这些地方的先行尝试来积累经验教训、取得收获和提高,进而带动全国一起发展。至于所谓“特殊政策”,他给得最多的其实只是不轻易说“不准”而已。我记得邓小平经常挂在嘴边的一句话是:大胆试、大胆闯,试下来不行,大不了再收回来。
因此,在他眼里,特区就是一片单纯的实验田,是一种过渡形态,而且伴有不小的风险,这一点如今已经被许多人忽略和淡忘了。虽然到了上世纪90年代邓小平曾经公开感叹:自己深为没有早一步把上海列为经济特区而后悔,但他当初的这种犹豫在逻辑上是不难理解的—作为承担着全国1/6财政收入的工业基地和经济中心城市,上海如果在改革开放之初就搞特区,那会是一个大到几乎无法承受的赌注。而深圳,之前不过是一个蛮荒的边陲小渔村罢了,甚至根本算不上是什么赌注。
当然,只要有这样一片充满新奇机遇的处女地,就一定会有敢冒风险(同时意味着高收益的可能性)的人前去耕耘;成功者多了,就会吸引越来越多的人才和投资流向特区;假以时日,它也就自然而然地变成了一块资源高地。但我认为必须要区分清楚的一点是:当年的特区—最典型的如深圳—之所以成为这种高地,是在风险和不确定中大胆探索的结果;而不像时下的这些特区,是为了有意识地筑起一块这样的高地而人为地设置排他性的政策壁垒。时下的这种特区,不是在为后来者探路,而是在垄断某种特殊利益。
上海自贸区作为一个“特区”,从性质上说就是30多年前的深圳。现在,中央和李克强总理对上海自贸区的期待非常清晰,就是通过探索和尝试建立一套符合市场经济规模的“从事前审批转向事后监管”法治化的政府经济管理模式,形成一套“可复制、可推广的制度体系和监管模式”并推广至全国,这才是30年前邓小平创造性地提出“特区”构想的原初目的。尤为醒目的是,中央对上海自贸区还设定了明确的时限。
而所谓“负面清单”,意思就是只要不明确禁止的就都可以做,它的管理模式完全颠覆了中国政府过去那种“我不批准你就不能做”的管理模式。作为一项根本性的变革,它未来一定会遇到许多前所未有的新问题,因此一开始谨慎保守一点也是完全可以理解的。
必须看到,这一份“负面清单”是会不断变化的,变得越来越薄、内容越来越少。然而,就像当年邓小平的一句话一样,这仅仅是一块可供改革过河来摸的“石头”,至于它能够带来多大的实际效应,归根结蒂取决于人们的探索。
其实,邓小平的名言“大胆试、大胆闯”就是当年的“负面清单”,只是改革开放之初的中国尚未有目前的法治基础。
从这个意义上说,上海自贸区不需要高调,也没法高调,因为就像当初的深圳一样,谁也不知道它能够取得多大的成就。而它所能够取得的成就,则几乎完全取决于改革者有多大的勇气和智慧。
作者系知名经济评论员
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