乔新生：投资体制改革的序幕已经拉开

2013-09-05 04:16:51

来源: 时代周报

乔新生

长期以来，我国市场经济始终在模拟市场经济与自由市场经济之间摇摆，市场竞争与宏观调控、行政许可与市场投资始终是困扰中国市场经济发展的突出矛盾。国务院总理李克强曾经不无遗憾地指出，凡是那些实行行政审批的行业，往往出现严重的产能过剩；凡是取消审批的行业，反而出现了真正意义上的自由竞争。因此，减少行政审批就成为我国市场经济体制改革的主攻方向。

然而，这场改革并不轻松，因为行政审批的背后是政府配置资源的权力，围绕着行政审批国务院各个部门之间已经形成了盘根错节的复杂关系。减少行政审批必须首先理顺国务院各个部门之间的关系，逐步削弱乃至最终取消行政审批所带来的经济利益。国家发展和改革委员会修订《政府核准的投资项目目录》，拉开了我国投资体制改革的序幕。

按照以往的做法，重大项目投资必须报请国家发展和改革委员会审批，而国家发展和改革委员会在审批的过程中，要求申请单位必须就环境评价、土地使用、矿产开发、地质灾害、电力供应等诸项问题申请有关部门批准，只有拿到批准文件之后，才能在国家发展和改革委员会获得项目审批资格。而国务院其他部门在对环境保护、土地利用、矿产开发、地质灾害、电力供应等项目进行审批的过程中，又需要国家发展和改革委员会批准立项的报告。这就使得国家发展和改革委员会关于项目开展前期工程论证的批准文件变成了炙手可热的“准生证”。很显然，这样的行政审批制度不利于投资市场的健康发展，更不利于资源的合理配置。因此，取消“准生证”的呼声一直不绝于耳。然而，在地方政府权力不受约束的情况下，如果彻底取消行政审批制度，那么，地方投资将会彻底失控。正因为如此，国家发展和改革委员会决定改革现行的行政审批制度，由各级政府根据现行法律的规定，逐项申请行政许可，国家发展和改革委员会不再颁发“准生证”。

这项改革的作用是显而易见的。它不仅有效地约束了国家发展和改革委员会的行政审批权力，而且更主要的是，它会让投资主体根据市场的需要自主选择投资项目和投资的规模。地方政府在选择投资项目和投资规模的过程中，应当根据市场的需要而不是根据行政审批作出决策。如果项目涉及公共利益，那么，应当依照我国现行法律的规定，就环境保护、土地使用、能源利用等进行专项审批，这样做不是为了强化行政权力，而是为了维护公共利益。换句话说，国家行政主管部门不再是项目的审批机关，而是公共利益的维护者，国务院有关部门在实施行政许可的过程中，必须把维护公共利益放在至关重要的位置，严格依照法定的程序，就重大投资项目可能涉及的公共利益进行认真审查，并在此基础上作出行政审批决定。

现在全国各地政府机关都在推广所谓“一站式”服务，将涉及公共利益的环境保护、土地利用、矿产资源开发和水电使用等审批项目放在同一个平台，由行政机关通过内部交叉作业，一次性完成行政审批。这项改革值得国家发展和改革委员会借鉴。坦率地说，国家发展和改革委员会今后应当在现有的审批程序基础之上，建立更加科学的行政审批流程，接到投资主体的申请之后，通过国务院行政系统的内部作业，在环境保护、土地使用、能源利用、矿产开发等方面借助于现代网络建立系统化的审批程序，从而使投资主体可以在最短的时间里获得行政许可。

必须特别指出的是，当前我国经济发展出现了两种值得高度警惕的观点：一种认为中国的市场经济应当是自由的市场经济，政府不应该进行宏观调控。这种观点实际上是新自由主义的沉渣泛起。其危害性就在于，强调市场经济中的无政府主义，没有看到中国经济转型中政府的作用，没有意识到市场经济发展中存在的深层次问题。市场经济离不开政府的宏观调控，但是，政府的宏观调控必须尊重市场经济发展规律。如果宏观调控的目的是为了扩张行政权力，那么，这样的宏观调控必然会扭曲市场经济。当前我国之所以进行行政审批制度改革，就是要彻底改变传统的宏观调控模式，让政府的宏观调控符合现代市场经济发展的需要。中国现在不能、将来也不能彻底取消宏观调控，而只能通过完善宏观调控的措施，制定宏观调控的法律规范，确保我国的宏观调控符合市场经济发展规律的需要。

还有一种观点认为，当前政府宏观调控主要集中在政府投资领域，只有大规模地减少政府投资，才能避免中国的市场出现“挤出效应”，才能最大限度地发挥市场在资源配置中的基础作用。从长远来看，政府应逐渐减少投资，把大量的资源用于改善民生上面。不过，从目前的情况来看，由于我国财政税收体制改革不到位，政府掌握着大量的资源，政府投资对于拉动经济的增长作用十分明显。如果大幅度地减少政府投资，那么，中国的经济将会彻底失速。当然，政府应当充分利用市场配置资源的手段，以招标拍卖等形式，鼓励更多的企业进入政府投资领域，通过竞争提高资源配置的效率，通过竞争为公众提供更好的公共产品。

总而言之，国家发展和改革委员会的此项改革只是开始，大幅度减少投资审批项目是必然趋势。可以肯定的是，未来五年左右，国家发展和改革委员会也将面临机构改革问题，宏观性的经济体制改革委员会，将会取代国家发展和改革委员会。到那个时候，重大投资项目审批将会真正成为历史，我国的投资市场将会更加活跃，市场经济在资源配置中的基础作用将会更加明显。

作者系中南财经政法大学廉政研究院院长、教授