张翼：“人的城镇化”:户籍改革要在大城市突破

2013-06-27 03:35:08

来源: 时代周报

张翼（中国社会科学院社会学研究所副所长）

新中国成立后首部户籍管理制度，当数1951年7月公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》，其目的在于“维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由”。但由于农民进城所形成的粮食供给与就业压力，上层加强了对农民转变为城市市民的控制，在1957年年底中共中央、国务院联合发出了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，在1958年1月颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，而正是这个“条例”，才改变了中国在1951年的提法，将户口管理的目的修改为“为了维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设”，而删去了“迁徙自由”的字句，城乡分隔的格局初步形成。自此开始，中国的社会分层体系就固化了“吃商品粮的”与“不吃商品粮的”之间的区别。

正因为户籍制度加载了许多强制性人为安排的不平等，所以，改革开放以来，为繁荣城市的经济，为解决农村剩余劳动力的就业出路，也为维护家庭成员相聚生活的基本权利，国家才逐步改革不合理的户籍制度。

改革指向人口自由迁徙

1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》指出，“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，公安部门应准予落常住户口，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业户口”。受此影响，有450多万农民工转变为非农户口。 1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，要求暂住时间超过三个月的十六周岁以上的人申领《暂住证》，暂住时间较长的人申领《寄住证》。这是城市对流动人口实行暂住证管理制度的鼻祖制度，其进步意义是对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地条款的实质性否定。

1997年6月，国务院批转了公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，允许“具有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，具有合法固定的住所，居住已满二年”的农村人口办理城镇常住户口。1998年7月，在国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》中，才开始实行婴儿落户随父随母自愿的政策，并放宽了解决夫妻分居申请的限制，也允许投靠子女的老人可以在城市落户。

2006年，国务院14个部门组成6个调研组，分赴全国12个省市，就户籍改革工作进行了综合调研，开始探索取消农业户口和非农户口的区别。但伴随粮食价格的上升与农民对土地价值的重视，东部沿海地区的农民已经不愿意转变为非农户口。在农村地区交通状况的改善与新农村建设日益推进的过程中，中西部地区的农民也开始不愿进入当地的小城镇落户了。

在这种情况下，征得中央政府的同意，有关省开始自行推进户籍制度改革。截至到2007年4月，已有河北、辽宁、江苏、山东、重庆、四川、广西等12个省区市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统称为居民户口，建立了城乡统一的户口登记制度。但大城市放开户籍制度的尝试却在试验中无疾而终。

户籍改革被城镇化和房地产绑架

上世纪的“蓝印户口”是“卖户口”的先驱。早在1992年8月，在《公安部关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》中，允许在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区的农村人口以“地方居民城镇户口”“蓝印户口”入户，统计为“非农人口”，并享受与城镇人口的同等待遇。这开启了各地以“城市增容费”名义出卖户口以增加收入的口子，但绝大多数出卖户口的小城市没有兑现“同城同待遇”的承诺。一直到现在，很多购买了蓝印户口的农民工，既难以融入当地城市，也难以转回农村重新拿回承包地，成为真正的“两难人”，但城市却有效吸引了资金。

进入新世纪以后，随着房地产的发展，“购房入户”成为主流。2001年3月，国务院又批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划管理。2001年5月又明令取消了《市镇居民粮食供应转移证明》，给延续将近四十年的“粮户挂钩”画上了句号。2003年7月，国务院常务会议认为，“促进房地产市场持续健康发展，有利于扩大内需，促进消费，改善居民居住质量，提高人民群众生活水平。”中小城镇开启了“购房入户”的大门。

2008年奥运会刚刚落幕，金融危机就接踵而来。为刺激经济发展，国家出台了“四万亿”投资计划。各地为挽救突然降价的房价与地价，开始在户籍制度改革的名义下陆续出台“购房落户”政策。为拉动内需，城镇化成为官员、学人祭起的不二法宝。在土地财政的激励下，各个省份争先恐后地出台所谓“以承包地换保障”、“以宅基地换住房”的所谓“双置换”政策。有些中小城市还出现了逼迫农民上楼的城镇化政策，激起了群众的不满。

2010年以来房价的飞速上涨，使原本需要改革的大城市户籍管理制度，变相成为限制外地人共享城市公共资源的工具。虽然媒体不遗余力地宣传户籍改革的成果，但将“暂住证”转变为“居住证”的改革，却并没有为农民工带来实质意义的福利。另外，很多地方把中央政府敦促实施的“农民工子弟就地入学”以及对“社会保险”覆盖面的推广等又附加到户籍制度管理之上。本应该还户籍制度以人口信息登记功能的改革，却在城镇化过程中为大城市和特大城市反向操作。

正因为如此，国家才于2011年2月下发了《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，明确指出，“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回”；严令“禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过‘村改居’等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策”；还要求各地“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩”。

改革实惠主要倾斜给了“富人”

最为社会诟病的是户籍改革的实惠，主要倾斜给了“富人”，而不是普通民众，有“劫贫济富”之嫌。不管是“购房入户”、“投资入户”还是“引进人才入户”，都是为“有钱人”打开了户籍制度的大门，但与普通民众无关。有些大城市还出台了的限制低素质人口进入城市的门槛文件。某些小城镇在出卖户口之后，某些农村下层百姓在购买户口之后，承包地被收回，但在城镇难以就业，这反倒影响了他们在这些改革中的收益，引起了一系列社会冲突。

2001年之后的改革，是在城镇化加速发展过程的改革。在有些地方还是专门针对失地农民而进行的户籍改革。在城郊农民以一家两户分别分享城市和乡村身份收益的同时，因工业用地而失地的农民却成为“土地工业化”与“土地城镇化”的牺牲品。但城镇里的某些“先富家庭”，却通过各种手段，在农村购置了宅基地。新圈地运动的出现，使学界与社会媒体进一步反思土地制度和户籍制度改革的趋向。

到现在为止，户口仍然承担着配置公共设施与服务、安排社会管理的主要职能。虽然身份证已经使用了多年，社会保障证也套用了身份证信息以进行社会保险管理，但地方政府与地方民众却强化了“地方保护主义”色彩。最近几年的社会管理，仍然是以户口管理而不是以身份证管理。中央政府的指示难以被落实。教育等稀缺资源的均等分享还需要继续推进，尤其是在一些特大城市和大城市，没有中央政府的敦促，其改革的步伐就会严重滞后。

人的城镇化要靠中央政府大力推动

十八大所号召的新型城镇化，不仅是与工业化、信息化和农业现代化密切结合的城镇化，而且还是与西方国家不同的城镇化—是人口的城市化与人口的镇落化。在反思过去十多年城镇化发展战略的过程中，政府开始更加强调大中小城市与小城镇并举的城镇化。这就是说，中国既不能简单地复制“小城镇，大问题”的经验，也不能彰显大城市优先发展战略，而需要群雄并起，四面开花，此可谓因地制宜。但中国的人口结构正在发生重大变化：从第六次人口普查得到的结论是，中国的城市越大，吸引的农民工越多，人口平均年龄也越小。在此趋势下，特大城市年轻于大城市、大城市年轻于小城市、小城市年轻于城镇、城镇年轻于农村、经济较好的农村年轻于边远山区的农村。

另外，到现在为止，大城市的经济发展动力仍然强于中小城市和城镇。所以，要想既发展大中小城市，又发展城镇，就需要扭转现有的农民工流动趋势。在打工经济的刺激下，只有在小城镇与中小城市的收入高于或大致等于大城市时，农民工才会在理性选择下，回归到中小城市或城镇。但只要原有的发展理路继续起作用，则农民工流动的趋势就不会大改变。

于是，人的城镇化，就仍然是东部快于中西部、特大城市和大城市的人口增长速度快于中小城市和城镇。在中国的农村，20-30岁之间的劳动力几乎枯竭——农村作为劳动力蓄水池的功能，早已完结了。正因为如此，中小城市放开户籍限制的那种改革，已经与庞大的流动农民工的制度需求不相匹配。行政区域内户籍制度改革的举措，在地方保护主义的影响下，难以对跨区域流动的农民工产生正能量。对于市长们来说，将跨区域流动的农民工视为劳动力而非本地市民的那种想法根深蒂固，难以撼动。

所以，人口的城镇化，不能仅仅寄希望于地方城市政府的户籍制度改革，而应该寄希望于中央政府的大力促动。那种将暂住证升级为居住证的做法，实际上仍然在强化着身份与资格管制的思路。市长们乐此不疲的主要原因，是居住证制度的实施，可以使其更加便捷地附加各种条件—这些条件的唯一合理性解释，就是其可以合法地将人口以“先来后到”的顺序分类管理。

正因为这样，已经有很多有识之士建议“废除户籍制度的福利附加功能”，而还其本源的信息登记功能。也就是说，如果将户籍制度改革的希望寄托在“暂住证”升级为“居住证”上，或者只在中小城市进行改革但却在大城市强化限制功能，则改革的制度供给就难以满足农民工市民化之所需。所以，现在需要进一步明确农民工的地区发布及其在大中小城市的结构状况，再根据农民工的需求而进行“人的城镇化”的制度供给，唯此才可以摆脱以往改革的桎梏。

“人的城镇化”：户籍改革要在大城市突破

新中国成立后首部户籍管理制度，当数1951年7月公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》，其目的在于“维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由”。但由于农民进城所形成的粮食供给与就业压力，上层加强了对农民转变为城市市民的控制，在1957年年底中共中央、国务院联合发出了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，在1958年1月颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，而正是这个“条例”，才改变了中国在1951年的提法，将户口管理的目的修改为“为了维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设”，而删去了“迁徙自由”的字句，城乡分隔的格局初步形成。自此开始，中国的社会分层体系就固化了“吃商品粮的”与“不吃商品粮的”之间的区别。

改革指向人口自由迁徙

户籍改革被城镇化和房地产绑架

改革实惠主要倾斜给了“富人”

人的城镇化要靠中央政府大力推动

中国户籍制度简史：

1951年7月：公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》，目的在于“维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由”。这个“暂行条例”持续使用了五十多年，在2004年才被公安部自行废止。

1955年6月：国务院发布的《关于建立经常户口登记制度的指示》中，将户口管理由城市推及农村。对绝大多数人来说，建国初期的迁徙是相对自由的。

1957年年底：中共中央、国务院联合发出了《关于制止农村人口盲目外流的指示》， 1958年1月颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，将户口管理的目的修改为“为了维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设”，而删去了“迁徙自由”的字句。

1964年8月：《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，鼓励人口从“城市、集镇迁往农村；从城市迁往集镇或从大城市迁往小城市”，但却对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

1977年11月：国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》，还将“严格控制市、镇人口”上升为“党在社会主义时期的一项重要政策”，强调要进一步“控制农村人口进入城镇”。

1984年10月：《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》指出，“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，公安部门应准予落常住户口。

1985年7月：公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，要求暂住时间超过三个月的十六周岁以上的人申领《暂住证》。这是城市对流动人口实行暂住证管理制度的鼻祖制度。

1992年8月：在《公安部关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》中，允许在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区的农村人口以“地方居民城镇户口”“蓝印户口”入户，统计为“非农人口”，并享受与城镇人口的同等待遇。

1997年6月：国务院批转了公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，允许“具有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，具有合法固定的住所，居住已满二年”的农村人口办理城镇常住户口。

1998年7月：在国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》中，才开始实行婴儿落户随父随母自愿的政策，并放宽了解决夫妻分居申请的限制，也允许投靠子女的老人可以在城市落户，还对在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，放宽了落户条件。

2001年3月：公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划管理。2001年5月给延续将近四十年的“粮户挂钩”画上了句号。

2003年7月：国务院常务会议认为，“促进房地产市场持续健康发展，有利于扩大内需，促进消费，改善居民居住质量，提高人民群众生活水平。”中小城镇开启了“购房入户”的大门。

2006年：有关省开始自行推进户籍制度改革。截止到2007年4月，有12个省区市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统称为居民户口。

2010年：房价的飞速上涨，使原本需要改革的大城市户籍管理制度，变相成为限制外地人共享城市公共资源的工具。

2012年：党的十八大报告为纠正以往城镇化过程的“有偏”危险，防止土地城镇化快于人口城镇化的趋势，指出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。