大部制新端倪

2013-01-17 00:05:27

来源: 时代周报

本报记者刘科发自广州

种种公开信息显示，始自2008年的国务院机构改革，或许将在今年继续推进。

在去年11月的十八大报告提到要“稳步推进大部门制改革”后，官方学者近期为大部制改革吹风，最新一期的《求是》杂志即刊登国家行政学院党委书记李建华的文章。

文章称，“要稳步推进大部门制改革，对职能相近、管理分散的机构进行合并；对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整；对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，逐步建成科学合理、顺畅高效的大部门制行政机构体系。”

作为隶属国务院的一个智囊机构，国家行政学院有关大部制改革的相关课题，自2008年国务院机构调整以来，备受各界舆论关注。

在2012年年初，国家行政学院即着手一项内部的重点课题研究，核心内容是就十八大报告中的“改革布局”提出建议参考。

1月14日，中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯在接受时代周报采访时认为，按照此前几次行政体制改革的规律，中国过去的行政机构改革以五年为期，且均在政府换届期间宣布，然后交全国人代会审议，如获通过，试点部委层面的改革才展开。

“在今年3月国务院完成换届后，可能会宣布有关方案。”汪此前曾参与设计2008年国务院机构改革方案。

另一位要求匿名的权威专家则称，新一轮的大部制改革不会如外界猜测的那样有2008年那样的大动作，考虑到牵扯面广，可能会是一个逐步推进的过程。

虽然改革的具体方案目前依然秘而不宣，但改革趋势似已逐步明确。据路透社日前引述官方消息人士透露，“中国新一届政府将启动大部制改革，而最先实行大部制改革的领域主要有大文化部，其次是大交通运输部。”

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家在接受时代周报采访时则表示，“大部制改革应该突出三大目标，首先是要转变政府职能；其次是降低行政成本；再次是向社会分权，实现社会的共同管理。”

历史沿革

大部制改革酝酿始于2005年12月，当时中央政治局开会研究深化行政体制改革的问题。2006年2月，国务院召开深化行政体制改革的联席会议，发改委、财政部、中编办等数个综合部门参与讨论，召集人即为国务委员兼国务院秘书长华建敏。

2006年9月，改革意见初稿出台，2008年2月召开的中共十七届二中全会，通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把方案提请十一届全国人大一次会议审议。

2008年3月，国务院正式启动新一轮机构改革方案，大部制改革拉开序幕。是次改革中，涉及调整变动的机构共15个，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。

此后，地方的大部制改革拉开帷幕，其中以广东深圳、广东顺德、湖北随州等地最为突出，如深圳大部制改革后党政机关减少到16个大部门，顺德的大部制改革则伴随着顺德扩权而进行，成为地级区的一个特例。

但大部制的改革并没有达到预期目的。中央党校教授王贵秀对2008年的大部制改革评价不高。在接受时代周报采访时，王贵秀认为，党政机构权力集中是目前出现问题的症结所在，大部制改革并未改变这一现状，“撤销了一些部门，反而扩大了部分部门权限”。

2012年8月，由国务院办公厅主管的中国行政管理杂志也刊登文章称，“因缺乏系统性理论研究、整体安排、政策支撑和法制保障以及部门利益作祟、资源割据盛行、平行等差掣肘等造成大部制改革未能实现预期目标。”

事实上，改革开放30余年，中国根据各个时期改革发展的要求，逐步推进政府职能转变和机构改革，自1982年至今，大的政府机构精简至少已有6次。

总的趋势是机构在裁撤，人员在减少。如1982年国务院100个部门（含部、委、局、办）精简到61个；1988年，按照职能转变的要求，国务院工作部门由67个减少到60个；1993年，国务院工作部门机构从86个减少到59个；1998年，国务院的40个组成部门，仅保留29个；2003年国务院组成部门进一步减少到28个。2008年，国务院组成部门则减少到了27个。

但一个客观的事实上，几乎每次裁减之后，政府机构都会经历一个再膨胀的过程。1982年国务院部门、直属机构裁减到61个，1988年膨胀为67个，到1993年甚至达到86个。1998年以来，尽管国务院组成部门在不断减少，但国务院还有诸多直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局以及议事协调机构和临时机构，事实上国务院机构的总量并没有实质性的减少。

如2003年改革，国务院组成部门减少了一个，但新成立了一个特设机构国务院国资委，另外还组建了一个正部级事业单位银监会。2007年，又新成立国家预防腐败局。

2008年的机构改革方案，国务院组成部门减少一个，正部级机构减少四个，但新成立一个正部级的议事协调机构国家能源委员会，新组建国家能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、国家公务员局等四个国家局，机构总数仍无实质性减少。

转变政府职能

行政职能的条块分割、碎片化，不仅导致行政效能低下、经济资源浪费，更重要的是，影响到履行宏观经济调控、市场监管和社会管理等职能，影响到向民众提供高质量的公共服务和社会保障。

正源于此，十八大报告中提出的总括性表述是：“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”

对此，竹立家解释，大部制改革的目的不是政府裁员，也不是精简机构，而是人员岗位合理化、机构合理化，其实质是分权，既包括平级的权力转移，也包括向下级的放权。

每一次行政机构改革，部门利益和官员职位都会成为改革的重要难点。“大部制改革首先是对个人利益和部门利益的修正，一涉及到利益就有博弈的问题。”竹立家说。

“大部制并不是简单地将某几个部门并在一起，也不是说政府部门越大越好。”竹立家说，大部制改革最让人担心的是，虽然部门合并了，但政府职能没有调整，“未来的大部制改革，要逐步适应经济社会发展的需要，实现政府职能的转变。”

竹立家认为，大部制改革之所以需要特别强调“转变政府职能”，就是因为如果只是作机构设置上的形式调整，只在数量上简单裁减，无济于事，而这个转变就是由经济建设型政府，逐步向服务型政府转变。

“转变政府职能”这一观点也得到了新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年的认同。郑认为，“大部制改革目标是分权给社会，但是实际上却变成了部门的集中，大部制改革应该是放权给社会，让社会对政府的监管加强。”

中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙则认为，大部制改革还存在着动力不足的问题，“大部制改革是把政府转向服务角色，这和以前的官本位是相冲突的，而且大部制实际上是在精简机构，各级政府存在改革动力不足的问题。”

下一步走向

中央会不会在2013年启动大部制改革？启动的规模会有多大？

民间智库安邦机构给出的看法是：大部制改革是政府部门权力和利益的重新调整，“如果中央希望以行政体制改革来推动其他改革，那么今年内启动一部分行政体制改革就完全有可能。如果中央想要先理清局面，大部制改革就有可能往后放一放。”

此前，国家行政学院教授时红秀曾撰文分析，大部制改革的重点领域应集中在交通、市场监管、现代社会治理、金融业综合经营、公共财政和文化大发展大繁荣等几个方面。

作为大部制改革的先行者，早在2008年3月，“交通运输部”就已在北京挂牌成立，该部承担着原交通部、原中国民用航空总局以及建设部指导城市客运的职责。同时，国家邮政局也改由该部管理。

一位曾参与大部制方案探讨的学者向时代周报透露，在2008年大部制改革中，业界学者对于运输部设计有过争议，支持保留铁道部的观点认为，铁路正在进行大规模新线建设，铁道部维持政企合一的体制，有利于中国大规模开展铁路新线建设。

这一观点曾受质疑，在一些业内人士看来，铁道部政企不分的体制缺陷，并不利于推进中国铁路建设的发展。

近年来，将铁道部并入交通运输部，渐成交通大部制改革和建立综合运输体系的主流判断。党的十八大闭幕之后，有关合并方式及时间表的推测也受到关注。

但此前交通大部制改革的不彻底性，也被人诟病。据了解，国家民航局和国家邮政局并入交通部尚未能完全按照综合运输的要求，实现投资、规划、建设、管理等方面真正融合。国家民航局和邮政局的财务、人事等安排，仍维持原来的格局。

除了备受关注的大交通部外，路透社1月10日的报道分析，此次最先实行大部制改革的领域主要是大文化部，“过去几年中国文化体制改革力度非常大，全国从中央到地方，出版社、报刊杂志、广播影视、文化剧院基本完成转制,全国大多数省市政府的新闻出版和广电厅(局)已经并入到文化厅(局)，实行大文化部已经水到渠成。”

事实上，除了大交通部、大文化部的呼声外，成立大能源部的呼声也一直未断。自1993年能源部撤销后，中国再未建立一个强势有效的大能源管理机构。2008年行政体制改革，升格为副部级的国家能源局，一度被业界寄予厚望。但由于牵涉复杂的重构和人员调整，大能源部始终未能成行。

而随着环境问题的日益紧迫，大环保部的声音也渐起。去年5月，环保部相关人士曾向媒体透露，“环保部机构改革工作班子和办公室已经建立”，将积极推动环境保护的大部制。

目前环保部存在着部门条块切割现象：“污染防治”职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；“资源保护”职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；“综合调控管理”职能则分散在发改委、财政、经贸、国土等部门。

“虽然与大交通部、大文化部、大能源部等相比，大环境部方案尚未列入机构改革议程，但其对于解决环保‘各自为政’问题有很大迫切性。”汪玉凯说。

国家行政学院教授时红秀认为，大部制改革要顺利推行，顶层设计不可或缺。同时应选取若干重要领域和关键环节，凝聚共识，先行先试。在其看来，“这需要更大的政治勇气和政治智慧”。

“2008年的大部制改革，初显效果，但也有一些暴露出来的问题需要理顺，总结前期经验和不足，将是继续推进大部制改革的重要工作。”竹立家说。

到目前为止，大部制并没有时间表，也没有实施细则，下一步的任务无疑更为繁重。值得注意的是，在十七届二中全会公报曾明确“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”，据此可知时间表相当紧迫，但实施中或仍有弹性。