• 新一轮城镇化:10年40万亿? 专家称需警惕土地财政模式

    时事 > | Time Weekly - 2012-12-19 23:44:30
  • 本报记者 刘科 发自广州

    12月16日落幕的中央经济工作会议,将“积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量”作为单独一项任务列出,这是本届年度会议有别于往年之处。

    会议提出,“要构建科学合理的城市格局,大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”,“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。

    毫无疑问,城镇化将成为新十年决策层拉动内需的主轴之一。据悉,由国家发改委主导的《促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》(下称“规划”)初稿已编制完成。

    而根据目前各省份公开的具体城镇化目标,一些地区城镇化率的提高速度,远远高于中央设定的预期目标,有接受时代周报采访的专家提醒,要避免各地拿“新型城镇化”这个帽子,来搞过去的“旧城镇化”时期的土地财政。

    12月17日,中金公司分析认为,未来的中国城镇化道路将更加注重为农业转移人口提供更多公共服务和权利保障,预计明年的城市化推进将首先从户籍改革入手,加快推进农民工就地市民化,扩大中小城市和部分省会城市农民工就地入籍试点范围。

    “推进新型城镇化作为重要改革措施本次被单独提出,可能成为明年扩大内需、深化体制改革的主要切入点。”中金首席经济学家彭文生在报告中称。

    未来10年或拉动40万亿投资

    在党的十八大结束后不到1个月的时间里,中央政治局常委、国务院副总理李克强就城镇化发展问题,已三次高密度地发表意见。

    12月5日,李克强在会见美国前财政部长鲍尔森时指出,“未来中国会越来越开放,我们扩大内需、激发城镇化潜力乃至发展各项事业”。

    此前的11月28日,李克强会见世界银行行长金墉时指出,“未来几十年最大的发展潜力在城镇化”。李克强尤其强调说,这有利于中国成功跨越中等收入陷阱。

    更早的11月21日,李克强在《人民日报》发表署名文章,大篇幅提到城镇化战略。他形容,城镇化是内地经济增长的巨大引擎,农村劳动力向城市转移,对开拓内需和消费有显著效用。

    事实上,在决策层连续发声之前,早在今年四五月间,由国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队的国家城镇化专题调研组,对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份调研,目的是为制定编制《促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》做准备,目前该《规划》的初稿已完成。

    从调研组的设置规格上看,包括中编办、国家发改委、民政部、财政部、国土部、住建部、交通运输部、铁道部等十多个中央部委参加。调研的课题则涉及农民工融入城市的成本、城市综合交通网络建设、支撑中国未来城镇化的土地资源及能源供应量、工业化与城镇化互动,以及户籍制度改革等社会关注的焦点、难点问题。

    有知情人士告诉时代周报,国家制定《规划》的目的在于,进一步加快小城镇基础设施建设,推动符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有城镇居民的同等权益。

    毫无疑问,城镇化“是扩大内需的最大潜力所在”。在中国近十年年均10%经济增长率中,城镇化率贡献了3个百分点。城市化率每提高一个百分点,新增投资需求达6.6万亿元,带动消费增加1012亿元。

    有关部门的研究表明,中国经济未来通过推动城镇化发展作为引擎拉动,将实现新增消费9000亿,实现新增投资64890亿,实现GDP增加值为2.6个百分点,约占GDP增长值的37.15%。上海证券日前发布的一份报告也显示,中国的城镇化率每增加一个百分点,大概能够带来7万亿元的市场需求。

    12月3日,中共中央党校主管的《学习时报》头版刊发中国(海南)改革发展研究院院长迟福林写的《释放改革的红利》一文。迟福林称,“未来10年新增城镇人口将达到4亿左右,按较低口径,农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算,这能够增加40万亿元的投资需求。”

    多省大幅提高城镇化目标

    根据官方公开的数据,到2011年末,中国城镇人口比重为51.27%,数量首次超过农村人口。但中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文在今年3月分析,按照享受城市公共服务水平,如果按政府提供完整的公共服务水平来说,中国的城镇化率大概是35%-36%,有10-12个百分点统计在城镇居民中的农民工,并没有享受到真正的城镇公共服务。

    目前,我国城镇化率统计是以常住人口计算,但事实上大量进城农民工并没有平等享受城市公共服务。按照官方公布的目标,到“十二五”期末,我国城镇化率目标要提高至51.5%,

    在安邦咨询高级研究员贺军看来,新型城镇化是新一届中国政府将要打的一张发展牌,各个地方政府开始心领神会,抓住新型城镇化做文章。

    据时代周报了解,包括云南、贵州、新疆、广西在内的多个省份均大幅提高了该省份的城镇化速度,而这些省份一个共同的特征是目前城镇化比例偏低。

    云南目前的城镇化率是36.8%,按照该省的规划,到2015年,力争城镇化水平达到45%左右,2030年达到65%左右。这意味着,未来几年云南会有较快的增速。今年9月,云南省提出将利用山地资源,推动“城镇上山、工业上坡”。

    新疆公布的城镇化发展目标,则提出到2020年,新疆城镇化率达到58%,而2010年新疆城镇化率仅为41.33%。这意味着,未来8年,新疆城镇化必须大提速,年均增加速度要从0.74个百分点,提高到2.0个百分点。

    贵州省在今年11月公布的该省城镇体系规划则显示,到2015年,贵州将力争使全省城镇人口增加至1450万人左右,城镇化率达到41%左右;到2020年城镇化率达到50%左右,而目前贵州的城镇化率仅为35%。这意味着,未来几年,贵州城镇化率将保持较快增速。按照贵州计划,该省将探索“多民族山地省区民生型发展”的新型城镇化道路。

    广西也是力推进城镇化的典型。按照广西的规划,2015年广西城镇化水平力争达到50%。而2010年广西城镇化水平达到40.6%。这意味着,广西的年均增速将达到1.88%,远高于广西“十一五”期间的1.4%的增速水平。

    安徽近日的城镇化规划显示,到2015年,该省城镇人口将达到3200万,城镇化率超过50%。而2011年年底的城镇化率为44.8%。这意味着,在未来几年,安徽将一直要保持1.5个百分点左右的增幅。

    近日,山东省也召开城镇化工作会议,该省城镇化率在2015年预期达到56%以上,2020年则达到63%以上,而2011年山东省城镇化率为50.95%。在最近十年,山东城镇化率年均增长1.18个百分点。

    有接受时代周报采访的专家提醒,一些地区的财政压力不减,而城镇化或成为土地财政的救命稻草,新型城镇化扩张一定要防止土地的粗放式发展,“比如某省2001-2011年城镇建成区面积增长90.09%,城镇人口只增长30.78%,土地的城镇化远远快于人口的城镇化。”

    警惕“虚假城镇化”

    12月9日,经济学家厉以宁在“第十二届中国经济论坛”上表示,“符合中国国情的城镇化等于老城区+新城区+新社区三部分构成。中国不能学西欧,走反城市化道路。”

    中金公司12月10日发布宏观经济研报,就新型城镇化的政策指向,报告指其具体内涵包括户籍制度改革、土地制度改革、公共服务均等化、农业现代化等,着重于分配领域,有利于扩张国内需求、改善需求结构。然而,需求扩张须与供给扩张相辅相成。

    “成功的新型城镇化政策,必然是一方面通过促进效率,保持总供给能力一定的增速,同时通过改善分配来拉动总需求增长。”中金的报告称。

    中金据此提出,新型城镇化需要更广泛的经济体制改革加以配合,改善经济供给能力,具体领域包括:财税改革尤其是结构性减税,鼓励民间投资、增加竞争、破除垄断,控制房地产价格的上涨,以及改变基建融资方式等。

    中央经济工作会议则强调,城镇化“要围绕提高城镇化质量,因势利导、趋利避害,积极引导城镇化健康发展”。

    不过,如何发展新型城镇化,仍有值得探讨之处,目前全国尚未形成可操作性强的统一方案来加速推进城镇化。对此,一些业内人士的共识是将“以人为本”确立为新型城镇化的方向和原则。

    需要避免的现象是:各地拿新型城镇化这个帽子,来搞过去的土地财政。对于城镇区域的土地如何运营,一般地方政府思路明确,即“统一收购”、“统一批租”,在土地收购—土地储备—土地出让三个环节,形成土地一级市场的政府垄断。

    国务院日前讨论通过了一项土地改革方案,根据该方案,土地被地方政府征收用于房地产开发的农民将获得更高的补偿,而这类补偿将使农民更容易转移到城市。

    今年8月,中国社科院发布的发布《城市蓝皮书》则担心“个别省份过快的速度,可能导致冒进城镇化、过度城镇化、虚假城镇化,也可能会带来一系列社会、经济和环境问题,加剧社会冲突和社会矛盾。”

    随着城镇化的推进,户籍和土地制度改革将不可避免。要农民安心入城,必须要让其享受城镇居民待遇,这将催生城镇户籍制度改革。此前的十八大报告中提出,要“加快改革户籍制度、有序推进农业转移人口市民化”,以及“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”。

    中国社科院工业经济研究所主任陈耀认为,近10年来我国城镇化存在冒进的问题,大量的空间扩张,但支撑这个空间扩张的产业却没有发展起来,人口的集中完全靠建房子,人口集中之后却没有足够的就业岗位。

    “城镇化是让农民真正进城,是农村人口的市民化,而不是钢筋水泥空盒快速扩张及房价快速飙升的城镇化。这是当前中国城镇化的核心。”中国社会科学院金融研究所研究员易宪容如是说。

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