海关特殊监管区面临洗牌

2012-11-08 03:45:53

来源: 时代周报

本报记者刘丽琦发自北京

“海南保税岛、舟山保税港区、闽西开发区、两江新区……当名目繁多的园区充斥于耳时，相应的监管也一直困扰决策层。

近日，国务院发文明确，将收紧保税区、出口加工区等建设项目审批；现有各类海关特殊监管区域，将逐步整合，统一为“综合保税区”。11月2日，这份题为《关于促进特殊监管区科学发展的指导意见》（下称《意见》）的国务院文件如此明确。该文件于10月27日内部印发。

今后，国务院对新设立保税区、出口加工区等，将实行“总量控制，坚持按需设立，适度控制增量，整合优化存量”。同时，海关总署将会同有关部门制订新的特殊监管区设立条件和验收标准，优化审核程序，依法严格把关。

“很明显，这是对目前海关特殊监管区的一种规范，也是对现有保税区的升级。对于老保税区来说，是机遇也是挑战。国家在保税区的审批上也会越来越严格。”中国综合研究院（深圳）常务副院长郭万达告诉时代周报，“自我国加入WTO以后，国家对保税区的审批就已经非常谨慎。保税区的设立都比较缓慢，这两年又开始放开，更加侧重内陆，比如广西，东北还有西北地区。但这些保税区的发展并不平衡。真正的功能没有发挥出来。”

从沿海到内陆

保税区是经主权国家海关批准，在其海港、机场或其他地点设立的允许外国货物不办理进出口手续即可连续长期储存的区域。保税区享有“免证、免税、保税”政策，实行“境内关外”运作方式，是中国对外开放程度最高、运作机制最便捷、政策最优惠的经济区域之一。

自1990年5月，国务院批准设立上海外高桥保税区以来，截至2011年9月30日，全国共有海关特殊监管区域111家，其中综合保税区18家、保税港区14家、保税区12家、跨境工业区2家、保税物流园区5家、出口加工区(包括B区)60家。其中上海外高桥保税区去年进出口值800多亿美元，排名第一。

“海关特殊监管区的整合，是对现有保税区提出的转型要求。保税区要适应市场经济的发展，转型升级势在必行。地方政府在保税区转型的过程中也应对症下药。但对于同是发展滞后，有的保税区是已经不具备条件继续办保税区了，有的保税区则是条件很好，但需要时间，需要区别对待。”商务部研究院梅新育告诉时代周报。

“改革开放以后，为了促进经济发展，推动对外开放的进程，国家采取了一系列措施，比如建立经济特区，在有条件的地方建立保税区，设立保税仓库，建立保税港口等海关特殊监管区，以及在沿海地区采取一系列开放措施。这些都对我国的经济发展发挥了重要作用。其中，保税区功不可没。”一业内人士告诉时代周报。

保税区跟经济特区带有同样的性质，有的甚至就在特区中，被称为“特区中的特区”。保税区内部的税收更宽松，在某些方面开放程度更高，它对减少手续，加快进出口，对经济发展的作用与经济特区差不多。

我国的保税区在一定程度上起到了自由贸易区或者是出口加工区的作用。这不仅有助于发展一国的转口贸易，而且又能提高保税区国家的生产技术水平，对促进对外经济发展起到一定的积极作用。

随着中国加入WTO，全国保税区逐步形成区域性格局，南有以广州、深圳为主的珠江三角洲区域，中有以上海、宁波为主的长江三角洲区域，北有以天津、大连、青岛为主的渤海湾区域，三个区域的保税区成为中国与世界进行交流的重要口岸，并形成独特的物流运作模式。

“这两年对保税区的审批主要集中在内陆地区，对这些地区的发展起到了积极的作用。”郭万达说。

2011年，经国务院批准，全国共新批设立海关特殊监管区6个：山东潍坊、陕西西安、新疆阿拉山口、湖北武汉东湖、辽宁沈阳、吉林长春。其中5个在中西部地区和东北老工业基地。“这一政策倾斜，使这些地区的加工贸易发展从无到有，从小到大，从低到高，有效推动了中西部地区加工贸易转型升级。”

保税区渐现疲态

相关资料显示，今年前9个月，我国海关特殊监管区域物流货物1321亿美元，同比增长27.6%。此外，新世纪以来，我国进口中进口来源地为国内的金额每年都增长较快，从2002年的150亿美元上升到了2011年的1226亿美元，今年前9个月为1003亿美元，同比增长13.0%。这部分从本国国内进口贸易额中大部分是来自保税区等境内关外地区。

在梅新育看来，保税区的发展已经开始分化，有的保税区趋向没落，有的保税区脱胎换骨提升。“即使是深圳福田保税区这样的地方，还谈不上萧条，但已经不如区外毗邻地方了。而保税区的监管制度，在昔日是保证了其繁荣，现在则成为妨碍其人气和物流的禁锢。总而言之，大经济环境变了，也该做些调整了。”

梅新育告诉时代周报，我国海关特殊监管区设立以来，在保持快速发展的同时，也出现了一些不容忽视的突出问题，如类型偏多，功能和政策存在重复和杂乱，不同类型的海关特殊监管区名称、功能和实施的政策各不相同，又有一定相似性，容易引起混淆不清。这既不利于国内外投资者生产经营，也不利于海关等政府部门统一监管。

梅新育曾经去福田保税区调研过，发现很多国际化的企业，总部在保税区内，但实际的生产环节不一定都在其中，甚至大部分在区外进行。公司借此享受税收等方面的多重利好。同时，就目前保税区企业的生产环节来看，尽管有些企业的终端产品是高科技产品，但保税区的加工环节并不高端，甚至类同于普通贸易。

“只是从可持续发展的角度，对产业环节进行提升和完善，同时需要避免利用保税区打政策擦边球的单纯逐利行为。”梅新育说。

梅新育认为，片面地追求扩大对外开放，将损害对内开放和建设统一国内市场的努力与效果，乃至在社会上造成裂痕，“从经济特区、经济技术开发区到保税区、出口加工区，这些特殊功能区曾经为我国经济、特别是对外经贸快速发展发挥了重大作用，但在其发展过程中太多地使用了特殊的财税、土地优惠措施，乃至环境倾销和社会倾销，从而扭曲了越来越多企业的行为，有些还需要额外的特殊监管体系，这对于建设统一的国内市场是不利的，对此必须加以节制和引导。而各地、各部门申报这些特殊功能区的过程，客观上也会给主事者创造寻租机会，我们不能忽视这一风险。”

梅新育表示，在这种情况下，根据各类保税区发展的实绩，分别处理，对成功者提高其效益，淘汰不成功者，对于保税区可持续发展，对于衰落保税区自身转型，以及消除国内市场分割是有利的。而国务院的文件将加剧现有保税区的洗牌，同时提高新申报保税区的门槛。

不合格的或撤销资格

“保税区可以分成三个版本：出口加工区（原始保税区）是1.0版本，自由港区、区港联动是2.0版本，而综合保税区就是3.0版本。是一个不断升级的过程。《指导意见》下发的重点就是存量优化。特殊监管区的整合也就是要将综合保税区的政策落实到实处。”郭万达分析。

综合保税区是设立在内陆地区具有保税港区功能的海关特殊监管区域，实行封闭管理，是目前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全的海关特殊监管区域，是国家开放金融、贸易、投资、服务、运输等领域的试验区和先行区。

“1.0版本和2.0版本都存在功能单一、产业链单一的状况。现在的保税区主要的功能是仓储。出口和加工环节都不完善。”郭万达说。在他看来，保税区升级要做好功能和产业链的延伸。加工也要提高层次。产品的检测、研发以及增值服务都要完善，“拿物流来说，现在版本很低，只做仓储，事实上物流能做的事情很多，不单单是仓储，还包括配送、分拨、采购。”

郭万达认为，保税区升级在政策上也需要海关的调整，但是调整也需要海关的服务、工作量以及监管手段的一个提升。

“监管货物容易，但服务和资金的监管很难。以前主要注重出口，以后也会侧重进口，还有自主创新，技术进出口，都要有这方面的考虑。对于综合保税区，光加工是不够的，还要自主创新，进而做到产品的研发，从OEM(即代工生产)转变到ODM(原始设计商)。”郭万达说。

“对于地方政府来讲，应该对症下药。有些因成本等问题已经不太适合从事劳动密集型加工贸易的地方，如果保税区也太小，特殊监管措施反而禁锢了其人气物流的，需要取消这个保税区；对有些面积较大、条件较好的保税区，推动升级做综合保税区。”梅新育这样说。