鄂尔多斯引领民间借贷规范化

2012-06-24 21:00:41

来源: 时代周报

本报记者陆玲发自鄂尔多斯

6月5日召开的鄂尔多斯市人民政府2012年第六次常务会议讨论通过并发布了《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》。这是金融改革启动以来，国内出台的首部系统规范民间借贷的文件。

作为我国民间借贷最活跃的地区之一，在民间高利贷大案高发的背景下，鄂尔多斯率先出台规范民间借贷的地方性规章意义非凡。

“这是一个思路的转变，由事后救济变成事前规范和引导，化被动为主动，这也意味着鄂尔多斯以后出现类似纠纷的概率降低。用地方性办法解决地方性问题，突破了以前是地方问题需要国家出台法律的思路，体现了地方政府务实的态度，对其他地方政府有启发。”该办法的起草人、中央财经大学教授黄震告诉时代周报记者。

不过，在黄震看来，“关键在实施执行。实践中行得通，有效果，反响好，那才是真正好。”

首个系统性规范

“鄂尔多斯的办法，是在中央财经大学与鄂尔多斯校市合作协议产学研结合的平台上产生的，是针对鄂尔多斯民间借贷的问题而制定；并且试图在现有法律框架之内试图解决问题。”黄震告诉时代周报记者。

据黄震介绍，这算是国内首个比较系统全面的关于民间借贷的管理办法。此前，其他地区也出台过一些规范，但全面、系统的文件鄂尔多斯是第一个。这个《暂行办法》的具体意义在于，是第一个对于现有法律法规的一个全面、系统的梳理，并没有太多内容的创新。

《暂行办法》共八章三十八条，分为八个部分。不适用于商业银行、村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等依法设立的机构为个人和企业提供的金融服务，也暂不适用于自然人之间用于生活消费的借贷活动。

其中，在“借贷主体”部分，暂行办法规定，放贷人只能利用自有资金进行放贷，不得有非法集资、非法吸收公众存款或变相非法吸收公众存款和非法高利转贷等行为。

这被普遍反映“太过严厉”且“不好界定”。比如从父母、亲戚借来的钱如何去衡量？仅仅靠民间借贷中介公司是不够的。

在黄震看来，这只是最基本的考虑：主要是避免放贷人非法吸收公众存款，放大民间借贷风险。“它不仅是鄂尔多斯民间信贷暂行办法的规定，全国民间经过批准的信贷公司都是这个规定，主要是规避了借贷公司吸取存款的业务”。

此前，温州发生的大部分跑路或资金链断裂案件中，都可以看到民间集资的影子。黄震表示，此次《暂行办法》明确了民间借贷放贷人必须用自有资金，不能用集资的资金进行放贷，也是为了从源头上防范风险。

操作性不亚于温州

其实，早在今年3月28日，浙江省温州市被确立为金融改革综合试验区。次日，便成立了温州民间借贷登记服务有限公司。

但在很多人看来，温州的借贷中心只是提供了一个撮合平台，却没有相关的配套服务或者说对于配套服务不承担责任，对于平台上的违规做法没有相应的风险控制措施。

虽然此次鄂尔多斯《办法》与温州的民间借贷平台大同小异。即创设由民间资本发起组建的鄂尔多斯民间借贷登记服务中心，作为一个独立运作、自主经营、自负盈亏的企业法人，可在各旗区成立相应办事机构，为鄂尔多斯市非金融类机构和个人参与民间借贷提供登记备案和配套服务。

但不同的是，鄂尔多斯民间借贷登记服务中心发起成立了鄂尔多斯市民间借贷协会，能积极发挥行业协会的自律作用，配合人民调解机构调解投诉问题。

在黄震看来，鄂尔多斯的"办法"可实施性更强。比如它强调民间借贷合同的规范。由于鄂尔多斯出现的民间借贷纠纷有相当大的比例是因为没有书面合同，无法提供借贷证据。根据办法成立的民间借贷登记服务中心为当事人提供专门的规范书面合同供借贷，并要求当事人登记备案时提交合同摘要。

此外，就是对于民间借贷可能发生纠纷的规范。据黄震介绍，为了使民间借贷可测可控，暂行办法要求，合同一旦签订并履行，放贷人应到所在旗区民间借贷登记服务机构进行登记和办理民间借贷合同备案。

黄震表示，《暂行办法》一个新的亮点是，强调要通过信息化的手段，使民间借贷阳光化、信息化。据悉，鄂尔多斯市政府还鼓励和支持设立企业化运营的民间借贷信息网络平台。

社会效果有待检验

“这个办法主要是政府为了摸底民间借贷数量到底有多大。不过现在看来，社会效果还不是很明显。也可能是鄂尔多斯现在的金融秩序乱套了，资金都处于不流通的状态，到处都是恐慌，没人有精力关注这个办法”。承接过多家民间借贷纠纷案的鄂尔多斯当地律师郝云霞告诉时代周报记者。

此前曾经在经侦大队门口碰到的放贷人黄先生告诉时代周报记者，“问题是能纳入范围的那部分人群的钱，现在很多还被套在里面。如何把这个问题先解决”？

时代周报记者注意到，该暂行办法有关民间借贷要进行登记备案的规定约束力并不强。虽然暂行办法第31条规定，人民法院优先受理经登记备案的借贷当事人起诉案件。但这个原则性规定，实际操作意义并不大，因为即便未按要求进行登记备案的民间借贷纠纷，只要当事人提出诉讼请求，人民法院也应该受理。

如果没有强制性约定，那借贷双方前往登记的动力何在？“只要不超过标准利率的4倍本身就是合法的，不明白为什么要去登记？而且我去登记，隐私被暴露怎么办。”上述放贷人告诉黄先生反问时代周报记者。

“的确，一开始，老百姓的接受需要一个过程”，接近鄂尔多斯市政府的人士向时代周报记者承认，“现在的确很冷清”。

“这就需要政府积极去引导。相对来讲，这个办法的很多规定还是比之前更具有保障的。温州的实际情况就是个例子。通过这两个月的实践，现在交易量已经快速增长，越来越好。”温州管理科学研究院院长、温州中小企业协会会长周德文告诉时代周报记者。

今年4月，中央财经大学召开的首届中国民间借贷法治研讨会上，鄂尔多斯民间资本投资服务中心常务副总经理金元虎也早早意识到了这点：“民间资本的投资具有盲目性，需要通过引导。”在金元虎看来，政府应先出资引导“大民间资本”，如商会等，再通过“大民间资本”引导“小民间资本”。

“关键在实施执行，实践中行得通，有效果，反响好，那才是真正好”。黄震时代周报记者，“现在大家的关注都还停留在表面上，而且很多人都还没有理解透彻，等发酵了一段时间，你再看看情况又会不同”。

不过也有乐观的，鄂尔多斯人行有关科室负责人在接受媒体采访时表示，“如果该暂行办法能得到执行，鄂尔多斯不会再有高利贷崩盘之忧。”过去，很多借贷人的资金都经过多级转贷，进而不断累积风险，资金一旦出现断链，其影响、危害数倍于直接放贷。

民间借贷呼唤立法

在温州中小企业促进会会长周德文看来，虽然鄂尔多斯的这个暂行管理办法积极意义很明显，但毕竟只是一个地方性规章，未来的方向是推动地方立法，甚至由全国人大立法。

这是一个不容忽视的背景。截至2011年底，温州民间借贷规模达到1200亿元，而浙江省的民间借贷规模可能达1.5万亿。鄂尔多斯的民间借贷规模已达2400多亿。而另外一个调查数据显示，规模以下企业90%没有和以银行为主的金融机构发生过关系，主靠民间借贷。

通过立法优化民间资本投资、实现其与中小企业融资的优化对接，为此，周德文已呐喊10年。只是高速增长的中国经济孕育了数以万计的中小企业，却缘何迟迟孕育不出一部早已在立法计划中的法律？

之前几度呼之欲出的《放贷人条例》，但都因种种“不可名状”的原因暂时搁置。在6年前就研究起草条例的中国人民银行研究局研究员邹平座最近在接受媒体采访时坦言，几年来条例草案被返回修改了四五次。

温家宝总理今年两会在答记者问时亦表示，要把民间资本引入金融领域，使民间借贷阳光化，透明化。这样把民间与银行融资相结合，才能使经济更好地发展。

“为什么很多东西就是推动不了？考虑的东西多了，自然就会谨慎。”周德文在接受时代周报记者采访时反问，“因为牵扯到很多利益集团的利益。特别是来自垄断方金融机构的阻力。你看他们现在日子多好过，自己都说赚钱赚得不好意思了。”

据周德文透露，去年一月份由他牵头起草了《民间借贷法》，并已经通过人大代表递交两会。据其估计，2013年上半年出台《浙江省温州市民间融资管理条例》，经过一段时间后，再出台全省适用的《浙江省民间融资管理条件》地方性法规。

“此次鄂尔多斯出台这个《暂行办法》反映了一个思路：如果金融改革自上而下推动起来很困难的话，不妨试试地方先行？”周德文在时代周报记者采访时反问道。

“虽然鄂尔多斯的暂行办法不具有推广性，但可供参考。地方性质的法规都是根据当地的民间借贷特点来制定的。”周德文告诉时代周报记者。“现在我们已经开始指导外地政府在建立类似的平台，目前已经有20多家外地政府在和我们联系。最近呼和浩特还聘请我做他们的高级顾问。他们很希望学习温州的模式。”无独有偶，黄震也向时代周报记者透露，神木等地方政府也在邀请他做类似的法律顾问。

在周德文看来，民间借贷立法指日可待，合法化是大势所趋。一个好的迹象是，当吴英集资诈骗案重审改判死缓时，温州市中级人民法院同时向社会公布了《为温州市金融综合改革试验区建设提供司法保障的若干意见》，这似乎意味着笼罩在民间借贷纠纷上空的法律迷雾已经开始散去。

[专家访谈]黄震：地方先行体现务实态度

日前，作为《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》的起草人，中央财经大学教授黄震接受时代周报记者专访时，阐述了该暂行办法出台前后的详情，以及他对地方性办法解决地方性问题的个人观点。

鄂尔多斯与温州不好比较

时代周报：与温州推出的系列措施相比，你觉得鄂尔多斯《民间借贷暂行办法》有何新意？

黄震：鄂尔多斯的暂行办法，是在综合了很多地区比如温州的经验基础上，针对鄂尔多斯民间借贷的特定问题而制定的。很多问题不好比较。鄂尔多斯和温州情况不一样，温州是商贸，鄂尔多斯是资源经济。鄂尔多斯民间借贷只不过有十几年的历史。民间金融习惯不同，大背景不同，方法自然不同。

但此次，鄂尔多斯的“办法”相对而言可实施性更强。比如它强调民间借贷合同的规范。由于鄂尔多斯出现的民间借贷纠纷有相当大的比例是因为没有书面合同，无法提供借贷证据。根据办法成立的民间借贷登记服务中心为当事人提供专门的规范书面合同供借贷，并要求当事人登记备案时提交合同摘要。

时代周报：我们注意到，这个办法最大的亮点或许就是用自有资金放贷，这点是否太过严格？而且最主要的是，如何界定民间借贷中的流动资金，是否为“自有资金”？

黄震：这不算严格，这只是基本的考虑：主要是避免放贷人非法吸收公众存款，放大民间借贷风险。它不仅是鄂尔多斯民间信贷暂行办法的规定，全国民间经过批准的信贷公司都是这个规定，主要是规避了借贷公司吸取存款的业务。

时代周报：你主持起草了这个办法，中间哪些条例被探讨得比较多？

黄震：很多问题都是经过反复探讨的。比如可以纳入人群的范围。比如民间借贷登记服务中心的定位问题。其法律属性究竟应该确定为政府职能部门、企业法人抑或事业法人？政府部门受限较多，企业法人自主性较大。如何能够让中心既承担一定政府性的职能，又有较大的灵活性？需要巧妙处理，最终的选择是企业法人。

要学会“戴着脚铐跳舞”

时代周报：该办法中明确鄂尔多斯市政府鼓励和支持设立企业化运营的民间借贷信息网络平台，创建民间借贷登记服务中心，这是不意味着P2P小额贷款将迎来一波大发展？

黄震：这是肯定的。P2P是趋势。目前国家上没有对民间借贷P2P平台出台法律进行调整，但P2P平台在民间借贷中占据越来越多的比重，提前在《民间借贷暂行办法》中对P2P平台进行规制，有利于P2P平台更好地为民间借贷服务，同时去除非法集资等种种危险。另一方面，P2P平台更容易进行数据记录、分析，方便监管。其实鄂尔多斯现在已经有不少当地的P2P小额贷款公司。

时代周报：关于利率的问题，我看办法里只有一条好像一带而过。这方面是怎么样的思路？

黄震：该办法第九条明确指出：民间借贷交易双方可以根据借贷双方实际情况和市场行情自行约定借款利率，但其借款利率超过中国人民银行规定的同期银行贷款基准利率的4倍部分不受法律保护。这算是对利率市场化的一个认可了。

其实，鄂尔多斯暂行办法出台的总体要求首先是要合法，即在既有的法律框架下。虽然有些既有的相关法律是约束、制约，但你要学会戴着脚铐跳舞，尽量协调起来不冲突。

时代周报：我看办法还有一条提到，成立私募债券投资基金参与民间借贷？

黄震：关于这一块是打算由市金融工作办公室另行制定。通过私募基金把钱规范起来。私募基金支持小贷公司，对私募基金的流向影响很大。

鄂尔多斯提出要打造“PE天堂”，过去私募基金主要是股权投资，但现在提出“私募债券投资基金”概念，以合伙企业的方式来积聚民间资本，而防止它落入非法集资或者非法吸收公众存款的刑事犯罪，避免民间借贷落入刑事犯罪的嫌疑。

时代周报：你觉得《民间借贷暂行办法》的样本意义在哪里？

黄震：过去民间借贷出了很多民间纠纷、法律问题。到底该怎么办？过去的思路就是事后救济，出了问题再解决。但这往往很被动。鄂尔多斯这次是试图化被动为主动，这也就意味着鄂尔多斯以后出现类似的纠纷的概率降低。用地方性办法解决地方性问题，突破了以前是地方问题需要国家出台法律的思路。体现了地方政府务实的态度，对其他地方政府有启发。