[话题三人弹]深圳医保，请听民意

2012-06-21 04:18:28

来源: 时代周报

《深圳市社会医疗保险办法（修订稿）》公开征求社会意见已截止一周。事实上，仍然有海量的信件不断涌向深圳市法制办。此次医保办法的修订事关深圳市一千多万市民的终身保障问题，利害

《深圳市社会医疗保险办法（修订稿）》公开征求社会意见已截止一周。事实上，仍然有海量的信件不断涌向深圳市法制办。此次医保办法的修订事关深圳市一千多万市民的终身保障问题，利害关系重大，必须倾听民众心声。

特约评论记者龙耳

时代周报：此次《深圳市社会医疗保险办法（修订稿）》（下称《办法》）征集意见的过程中，深圳市民及媒体对“累计缴费年限满25年”、“医保缴费中断超过3个月，连续缴费清零”等个别条款极为不满，却鲜有从大的原则层面对《办法》进行系统性的思考。

翟玉娟：首先，《办法》立法层次不高。为何事关深圳1100万参保人根本利益的医疗保险立法，只是通过制定规章形式，而不通过法规的形式加以确认？为何社会保险其他险种如养老保险、失业保险可以通过人大地方性法规形式加以确认，而同是社会保险险种之一的医疗保险立法层次就低，不用通过人大立法？纵观深圳多年立法历史，连养犬都有地方性法规规定，而医疗保险事关参保人切身利益，无论是从现实的必要性还是公众的需求上，医疗保险通过深圳人大立法上升为地方性法规具有充分的必要性。何况深圳还拥有特区立法权，完全不存在在立法障碍。

其次，立法的主导思想欠妥。不能以养老保险的思路来设计医疗保险，不能以商业保险的思路来设计社会保险。养老保险是累计制的，当代人养上代人。但是，医疗保险却是现收现付的。现在动辄即搞累计缴费年限，把医疗保险与养老保险混作一谈。深圳的医疗保险每年结余都很高，结余高的背后则是参保人的自付比例又很高。目前，深圳尚没有公布相关数据，而中国医疗保险在2007年的自付比例则高达47%。国际卫生组织给出的标准是，自付比例超过40%即为灾难性的医疗费用。所以，按照《办法》规定，参保人即使参加了医疗保险，自付比例依然相当之高。

吉峰：《办法》引人不满之处不在于具体某一条款，而在于所有引起争议的具体条款都是与其立法总则相对应的，也就是说其立法宗旨是什么，具体条款就必然为立法宗旨服务。《办法》总则“目的”规定：增强参保人抵御疾病风险的能力，保障其基本医疗需求，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本办法。深圳“充分”根据本市情况，通过“户籍”身份的规定限制，将非深户籍的绝对数量群体摒弃在综合式医疗保险体系之外，即基本医疗需求之外。不但无法保障参保人基本医疗需求，反而减弱了参保人风险能力。所以，《办法》目的不公正才导致具体条款的不公正。

特别要指出的是，深圳社保局新闻发言人黄险峰近日向媒体表示，“医保缴费中断超过3个月，连续缴费清零”说法存在误读。黄的解释不是很通俗，我直白地告诉大家，连续缴费年限与住院医疗保险可报销比例成直接关系，就是说参保人连续缴费时间越长，其住院报销比例就越高。如果中断三个月之后再缴费，参保人享受的医保，的确是重新清零计算的。该条款毫无依据，不是为了让参保人获得基本的医疗保险，有剥夺医疗保险权利之嫌，没有充分顾及千万打工者的利益。

警惕不平等公开化

时代周报：你如何评价《办法》总则中规定的“医保体系”——实行多层次、多形式的社会医疗保险制度？

高连奎：这种医疗体系是针对深圳作为典型的移民城市作出的。《办法》中提到的商业医疗保险模式主要针对的是没有参加社保的人群。如果商业医保能像农业灾害保险一样，国家补助比例能够高达七八成，就没有问题；如果补助比例不高，非深圳户籍等弱势群体就买不起高昂的商业医保，就没有意义。美国总统奥巴马之所以没有搞医改，就是因为国民买不起商业医保。商业医保的最大特点就是，奇贵无比！

中国医保有三张网，分别是城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险（针对不就业群体）、新农合（很多外地打工者根本无法享受）。深圳作为中国最大的移民城市，农民工很多，这是其自身的特点。把医保分为三六九等并没有错，美英等国也对不同的群体设置了不同的医疗模式，关键在于要让每个人都能享受到平等的医疗。自付比例甚高的商业保险模式根本不合适弱势群体。

翟玉娟：它把人分为三六九等，公务员和特权阶层享受更高级别的医保已是公开的事实。

深圳的社保以户籍制度来分，而深圳的户籍制度又存在严重的缺陷，发展这么多年，深圳户籍才200多万人口，非深圳户籍却高达1000多万，而政策都是倾向深圳户籍的，把非深户籍排除出去。其实，医保最应该体现保护弱势群体的利益，但办法中却是越是强势群体保护程度越高，越是弱势群体，越是保护不足。

长期以来根据人的身份划分为深圳户籍人员的综合医疗保险、非深圳户籍的城镇人员医疗保险、农民工医疗保险，对不同单位性质的农民工也实行不同的医疗保险制度。这种区别对待，有违公平性原则。本次修改虽然没有提出农民工医疗保险的字眼，但所谓绑定式医疗保险实际上就适用于农民工，规定了农民工转诊的严格条件和较低的医疗保险待遇。农民工看病只能到社康中心，而且是包干制，每年只有800块钱，包括转诊和急诊的费用，全部包含在内，实践中，农民工转诊比较困难。医疗保险的历史首先是从产业工人中开始的，现在却把广大的产业工人列入最差的医疗保险体系，搞所谓的农民工医疗保险，农民工为何不能到一级、二级、三级医院看病？

原先只有城镇户籍的非深圳户籍的可以参加医疗保险，这次改为绑定式医疗保险。由于绑定式医疗保险缴费是最低的，作为老板自然选缴费最低的。所以《办法》对都市白领阶层冲击也是蛮大的。原以为能保护深圳户籍人士，如此一来反倒置他们于不利地位，因为他们找工作更难了。对老板来说，请本地户籍的比请外地户籍的保险高那么多，为何要请本地户籍？

吉峰：我对总则“医保体系”的理解是，只为公务员和特权阶层服务的医保体系。在已经明确综合、统筹和绑定三种医疗保险形式外，又另行规定“建立公务员医疗补助制度”，进一步强化和保障了公务员群体的医疗需要，公务员群体已经得到最高等级，再单独附加特供保险条款，容易形成社会不公。“鼓励和支持建立用人单位补充医疗保险制度”，是非强制性的法律规定，在企业税费超额支付、经营艰难的状态下，既无意义，也无作用。“鼓励个人参加商业医疗保险”，个人是否参加商业保险，纯属于个人事务和企业市场经济行为。政府口头鼓励而没有实际性的支持，口惠而实不至。

部门立法酝酿信任危机

时代周报：《办法》规定由市社保基金监督委员会负责，这一规定似乎更刺痛了公众的神经。

高连奎：中国各地政府都建立了社保中心，既独立，又隶属于政府，具有半政府性。从全世界范围看，社保基金出现整体性腐败的几率并不高。中国出现的一些社保基金案，是把钱拿去搞投资了，之前是国家不允许，现在国家允许了，广州正逐步展开中。关键问题还是出在保障方式上。

另外，中国政府体系尚不透明，很多监督都无法到位，对于社保基金的监督只是其中之一。个人认为，无论出台什么政策，都应该以听证会的形式征求公众的意见，并把公众的意见真正反映到政策中去。

一个国家从一开始实行什么医保模式，中途要改非常之难，只能小修小补。中国医保从最初的条块分割到今天形成自己的模式，是一步步建立起来的，难以在短时间内改变。但我认为中国最终还是应该过渡到英国模式，在学术上称为贝弗里奇模式。该模式不以阶层、职业等为划分，只以病种为划分，通过国家征税的方式来保障所有人的医疗。对医院的补贴来自于税收，所有人享受的医疗都是平等的，且操作方便。

翟玉娟：《办法》规定的监督机构之所以遭遇公众信任危机，根本上还是与其立法层次不高、部门立法有关。深圳社保局出台的《办法》属于规章性质，根本无法规定人大的监督，也排斥了人大的监督。如果将规章上升为地方法规层次，就可以明确人大监督的职权，强化人大对医疗保险基金的监督力度，保障资金的安全。通过人大立法，还可以避免政府行政行为的随意性，减少授权性规定。修订稿中授权政府“另行规定”的有十余处之多，其中授权深圳市人力资源和社会保障部门的规定有六处，这种政府自己给自己授权的做法，容易产生部门利益，为权力寻租提供机会。有些授权性规定是有关基本制度方面的内容，授权性规定会造成立法的不确定性和另行规定的随意性。

此外，多年来，深圳社会保险主管部门在基金管理上一直没有相应的信息披露制度。根据国家信息公开有关法律规定，事关公民基本权益的信息应是社会保险部门主动公开的信息，但深圳社保主管部门从未将任何一个社会保险险种的收支预算审计情况主动公开；成立的社会保险基金监督委员会主要有人保部门和政府的官员组成，这些人员是否能够代表参保人的利益，也无从得知。相关部门还表示，社保基金以前不公开，以后也不会公开，这是什么逻辑？按理，社会保险的钱不应该属于政府所有，而应该属于全体参保人所有。深圳社会保险基金的管理使用应该向全体参保人公开，接受社会监督。

吉峰：社会保险基金监督委员会是在政府授意下成立的委员会，不是权力监督机关，这等于是自己监督自己。这种形式主义的监督，在腐败频发的当下，根本起不到任何作用，近年各地频发社保基金大案频发即是佐证。社保基金数额巨大，且很大一部分资金来源于参保人，参保人就有权利参与监督，必须建立起独立、有效和公开的第三方监督机构。必须成立能够真正代表参保人利益的社会方监督机构，实施有力外部社会监督，保障基金公平使用，公开透明。

高连奎

中国金融智库研究员、中国管理研究院创新管理研究所研究员

翟玉娟

法学博士，深圳大学法学院副教授，深圳大学劳动法和社会保障法研究所所长

吉峰

深圳劳资关系发展论坛秘书长