朱海就：并轨仅是养老制度改革第一步

2019-08-18 17:20:38

来源: 时代周报

朱海就浙江工商大学教授北京九鼎公共事务研究所研究员

最近，一则“多地将实行公务员聘任制”的消息引起关注，事实上，深圳、上海等地3年前就开始试行公务员聘任制，而江苏、湖北、河南、四川等地年内将试点聘任制公务员制度。试行公务员聘任制的目的之一是实现“养老金并轨”，即公务员和企业退休职工一样，统一纳入到社会养老保险体系当中。“养老金双轨制”广受人们诟病，据报道，当前公务员退休金高出企业职工退休金62%之多，并且对数量如此庞大的公务员队伍支付如此高昂的退休金，财政支出巨大，纳税人不堪重负。然而，由于社会保障制度本身所固有的缺陷，实行公务员聘任制后，并不能有效地实现养老的公平和财政负担的减轻。

养老资金分配难言公正

我国的养老保险制度实行社会统筹账户和个人账户相结合的“双账户”制度，统筹账户实行“现收现付”的管理模式，即“现在工作的年轻人缴费供养已经退休的人”，个人账户的养老金在个人退休后领取。这两个账户的资金都存在财政专户中，也就是说政府事实上有养老金的支配权，这就产生了分配的公正性问题，当然，它主要是针对统筹账户而言的。对现在已经退休或接近退休的人员来说，他们养老金的主要来源就是统筹这部分的。那么，对于这些从统筹账户中支取养老金的人来说，他们该拿多少数额的养老金呢？或者说养老金的数额根据什么确定呢？在市场经济中，一个人拿到多少的收入是与他的贡献相联系的，他对消费者的贡献越大，市场给他的回报也大，他得到的也越多。但是，在以统筹的方式发放养老金的体系中，个人能获得多少养老金，所依凭的完全不是市场机制，而是政府官员制定的规则。

可想而知，掌握养老金分配权的政府部门一定会制定有利于自己的分配制度，使自己多受益，也就是说，这种制度安排存在“分配者”和“受益人”合二为一的问题，在没有监督的情况下，掌握养老金分配权的政府部门制订有利于自己的分配政策是难免的，因此，指望在社保制度下，公务员的养老金会向退休职工看齐恐怕是一厢情愿，何况政府可以给公务员多缴纳养老保险费，而企业由于受经营效益的影响，难以保证稳定地给职工缴纳保险费。这样，那些离权力较远的退休者就成了受害者，本该属于他们的养老金被那些退休的政府官员占有了。这种统筹养老制度就好比为了解决一些人的温饱而办了一个大食堂，在这个大食堂中，让少数人吃肉，而让大多数人喝汤。统筹制度名义上是帮助那些无助的人，使低收入者也有一个基本的保障，而事实上使很多本应该有更高保障水平的人都成了最低水平的保障者，而退休的官员却被过度地保障，变相地享受了“福利”。可见，这是一种使少数人得益，而使多数人受损的制度。

滋生腐败效率低下

养老金交予政府官员支配，给他们创造了腐败的机会。2006年，“上海社保腐败”就是一例，当时任上海社保局局长的祝均一掌管的上海社保基金，几乎成了民营企业家张荣坤的私人钱库，张从祝均一掌管的上海社保基金中拆借资金达32亿元之巨。更为常见的，但容易被人忽视的腐败是把个人账户的养老金挪到统筹账户，用于当期养老金的发放。据《财经》杂志第310期报道，1997年至今，由于个人账户被挪用而形成的空账规模约1.3万亿元。政府社保部门挪用个人账户的资金，和银行把储户的活期存款作为贷款贷出如出一辙，都是对个人财产权的侵犯。由于养老金的所有人和养老金的保管人（政府社保部门）之间存在明显的信息不对称，资金是否被挪用往往得依赖于政府官员个人的道德水平，而不是制度的保障，政府官员难免会把养老金用于他们认为更重要的地方，即对自己更有利的地方。

地方政府手中的养老金一直以来存银行，有的地方是以活期存款的方式存银行，而即便按照定期存款一年2.88%的存款利息，低于近年来3%至6%的通胀水平，养老金实际上一直在贬值。现在提出养老金入市，一个重要的原因正是为了改变养老金不断贬值的现状。政府能否担当这个任务呢？不能。这里存在权力、责任和能力不对称的问题，地方政府有管理养老金的权力，但是不承担投资亏损的责任，并且也没有投资的能力，需要选择合适的基金公司，这和董事会选择总经理一样，“选择”本身也是需要企业家才能的，这种才能地方政府不具备。有人会说，现在全国社保基金理事会管理的社保资金的收益不是很不错吗？但是，这是不具有可比性的。全国社保基金理事会管理的社保资金来自中央财政预算拨款、国有股减持等，资金的来源并非直接承担养老责任的统筹账户中的养老金和个人账户中的养老金，可以视为纯粹的投资基金，并且其规模相对较小，因此，权力、责任和能力不对称的问题就不那么严重。

“保险”和“社会福利”目标之间不兼容

个人账户和统筹账户本来应该具有不同的功能，个人账户的养老金应该是“保险”功能，无论个人将来退休时是否需要养老金，都支付给个人，缴纳的时间越长，得到的就越多。而统筹账户的资金的功能主要是“社会福利”（也可理解为“社会救助”），它意在实现社会的公平，是要把养老金支付给最需要的人群，和缴纳时间长短无关。但就目前的制度而言，如上所述，这两个账户执行的功能事实上没有区别，个人账户的资金也被用作统筹，而统筹部分的资金有时也被用来填补个人账户。更为重要的是，统筹账户中的资金的分配，并非根据“需要”，而很大程度上是根据政府制订的规则，这就完全丧失了“社会福利”的意义。从根本上说，政府想同时扮演“保险”和“社会福利”这两个功能是不现实的，这两种功能很难兼容，应该交由不同的机构分别去完成。

私人养老应成未来主流方式

由此可见，当前“公共性质”的养老制度和养老的要求是不相符的，应该从根本上改变这种制度安排。养老是个人的责任，不能完全交给政府，养老的问题和其他任何问题一样，都需要发挥企业家才能，去发现和建立新的制度去解决，而目前过于强调“公共性质”的养老金制度限制了创造新制度的可能性。瑞士和智利有一些成功的经验，就是由私人的养老计划、人寿保险公司管理个人养老金，这些专业机构的大量出现解决了上述四个问题，也活跃了金融市场，并将更多的闲置资金转化成了经济发展所需要的资本。当然，这个交给私人养老计划管理的养老金是超出最低限度的保障的那部分资金，最低保障的那部分养老金，也即社会救助性质的养老金，目前可以由国家预算支付，今后也应该交给私人。这样，就用两种不同的制度解决两个不同的问题，完成了两项不同的任务。

养老制度改革的大方向，不应该是社保，而是私人养老计划，政府管理的养老保障应该逐步让位给由众多的私人人寿保险公司、养老基金和个人储蓄构成的养老保障，以为单凭政府就能解决这个问题无疑是理性的狂妄。因此，公务员和社会任何其他成员一样，最终都应该是这个私人性质的养老保障计划的一部分。