经费将占GDP4% 教育公平欠债未清

2012-03-15 06:35:02

来源: 时代周报

本报记者崔烜发自北京

“中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。”国务院总理温家宝在2012年政府工作报告中说。

中国政府终于兑现了在教育事业上多年的承诺。

“1986年的时候，我主持的教育经费在国内生产总值中的合理比例研究报告中就提出了要占4%，可那时候实际上只占3%多一点，后来退到2.8%了，后来才慢慢上去。所以经过这么长时间能够正式被国家确定下来这个数字还是非常重要的，这是我自己的感受。”全国政协常委、全国政协经济委员会副主任厉以宁感慨道。

不过，这仅仅是开始。

“经费充足当然是最重要的前提，但教育公平问题会是政府以后面临的最大挑战。”北京理工大学教授、21世纪教育发展研究院院长杨东平接受时代周报记者采访时说。

另一方面，无论是基础教育还是高等教育，各地仍有巨额的教育欠债尚未偿还，仅仅达到GDP的4%，尚不足以填补。

4%预算只是开始

GDP的4%，意味着近2万亿。

1986年，厉以宁所带领的北京大学“教育经费在国内收人中的合理比例与教育投资经济效益分析”课题组得出结论，当中国人均国民生产总值达到1000美元时，对应的预算内教育经费占国民生产总值比例应该为4.24%。

这一报告在当年的各部委间引起了很大的争论，但最终，1993年的《中国教育改革和发展纲要》接纳了厉以宁等学者的建议，将“4%”作为明确的政策目标。

1995年，中国的教育经费比例一度达到历史低点，为2.32%，而在中国人均GDP达到1000美元的2003年，教育经费也仅有3.28%。

2006年的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干问题的决定》文件不得不再次重申，“逐步使国家财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”这年开始，教育经费才不得不开始了快速的爬升，并计划在人均GDP超过5000美元的2012年达标。

“如果进行国际比较的话，4%在世界范围是一个较低的水平。”中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺接受时代周报采访时认为，国家应该将4.5%作为整个“十二五”规划的教育经费目标，才能确保较高水平的公共教育服务均衡发展。

在2007年，世界上公共教育经费占GDP比例的平均水平正是4.5%，而这一比例也在逐年攀升。

而实际上，4%作为一个被公众广为接受的目标，也只是一个减缩版。在经济学家厉以宁最初的报告里所提出的是4.24%。

“只用4%,去掉小数点,符合政策表述简明扼要的要求。”曾参与国务院教育经费小组调研的北京大学教授陈良焜后来回忆说。

根据郭庆旺的研究，如果国家财政性教育经费占GDP比例提高到4.42%的水平，普通初中生、普通小学生以及学前教育生的生均教育经费地区基尼系数将分别减少到0.16、0.186、0.29，达到较为均衡的水平。

而如果只有4%，只能达到中等水平。

教育公平问题待解

“全国按4%来编制预算，我赞成，但实事求是地讲，地方是做不到4%的编制预算的。广东省办不到，广州市也办不到。”原广东省省长黄华华在参加人大广东团第二组讨论时直言。

黄华华道出了发达地区地方官员的苦恼，即如果以占GDP4%作为考核指标，发达地区往往无法及格。

“2011年我国GDP是47万亿元，全国财政性教育经费达到16116亿元，那么教育经费就达到了4%，这个数据是全国层面统计出来的，并不是区域的GDP的4%。在每个区域之间，由于经济发展水平不一，不可能每个省都达到4%。像广东、北京、上海的经济发达地区财政收入要上缴中央，中央再转移拨付给中西部地区。因此，并不是每个省份地市都能达到4%。”财政部科教文司司长赵路解释道。

“我主张的是用生均教育经费的概念来衡量地方对教育的投入程度，并且应该设定一个基本的生均教育经费指标，确保基本的教育保障和公平。”杨东平说。

全国人大代表、华中师范大学教育学院教授周洪宇提交今年两会的其中一份议案就是建议制定《教育投入法》。

周洪宇跟记者算了一笔账，“2009年，普通小学、初中和高中生均预算内教育事业费，东部最高省份，与中西部最低的省份相差7倍多，当年小学生均经费全国最高的上海，达14792.68元，最低为河南，仅为1949元。东部和西部人均教育支出的差距已从1995年的3.71倍扩大到2009年的7倍多。城乡之间生均经费也存在着差别，农村普通小学和初中生生均经费还不到城市的60%。”

按照目前的结构，地方教育经费依旧主要来自县一级政府，能否争取到足够的转移支付资金成为关系到地方教育投入的关键所在。

周洪宇建议，应加大在教育投入支付转移的力度，即应由中央政府全部承担592个国家级贫困县新增的教育费用；欠发达的西部地区则由“中央和省共同负责，以中央为主”；对于中部一般发达地区，实行以“中央和省级政府”作为教育投入的主体，建立“中央和省级财政共同分担，各占50%”的投入机制；对于东部发达地区，则实行以“省市为主”的教育经费投入体制，中央只适当予以资助。

“在义务教育方面，随着近年来财政投入的加大，地区差距已经在慢慢缩小，反而更突出的问题在于学前教育，”杨东平说，“特别是对于农民工来说，让孩子进幼儿园简直就是不可能的事情。”

杨东平在呼吁教育公平的同时也在主张“多元尺度”，即不同人群的教育需求能够各得其所，他对民办教育寄予厚望，“民办教育在办学模式的多样化、满足特定群体对教育的选择性需求以及在教育创新等方面具有独特的优势，这是统一公办教育无法做到的。”

但杨东平对去年的一系列关闭农民工子弟学校的事件感到失望，“先不说新增的教育经费是否也应该支持民办教育的问题，政府起码应该鼓励民办教育、允许它的存在，而不是一味地禁止。”

欠账仍未还清

凤凰周刊记者邓飞所发起的“免费午餐”慈善活动在去年得到了官方认可，在意识到农村在校学生膳食困难的问题后，国务院也在去年启动实施农村义务教育学生营养改善计划。中央财政将每年拨款160亿元，在集中连片特殊困难地区680个县（市）启动国家试点，惠及2600万名在校学生。

2011年8月，教育部部长袁贵仁曾亲自带队赴陕西吴起县、志丹县，就农村义务教育学生营养改善工作进行专题调研。

教育部财务司曾向媒体透露，青海、云南、广西、宁夏等西部4省（区）的一项抽样调查显示，农村学生生长迟缓率近12%；低体重率达9%。

很多人认为，这是多年教育欠账所造成的。1986年，中国实施义务教育，但多年以来，许多贫困地区的教育要靠希望工程捐款解决。

“我们并不是说去填补政府的缺口，而是中国的地区差异太大了，贫困地区财政上根本无法支持教育。”邓飞告诉记者，发起“免费午餐”之前，他们曾到多个贫困县调查，发现这些地方除了供本级政府发工资的“吃饭财政”之外，基本没有财政资金投入到教育之中，维持教育必须依赖于财政转移支付。

“为了保障教育公平，许多国家都有明确规定，例如日本就用法律明确，东京的人均教育投入不能超过最偏远山区的两倍。而在中国，北京和贫困地区的教育情况就是千差万别。”邓飞说，“分税制太厉害了。”

1994年分税制之后，中央、省级财政明显加强，而县以下则面临无法经费无法维持义务教育的局面。

国务院发展研究中心曾做过一项调查,在全国农村义务教育财政经费中,乡镇财政负担达78%,县财政负担约9%,省财政负担约11%,中央政府仅负担2%。

如果说高校的巨额债务只是扩招所带来的幸福的烦恼，农村地区的中小学教育负债则几乎是无法依靠地方力量偿还。

以河南省为例，仅2007年的教育部门债务就高达136.9亿元，仅次于高速公路债务。

债务筹资多年来成为地方解决教育经费的最直接办法，拖欠教师工资更是司空见惯。除了依赖更多的中央、省级财政转移支付，别无办法。

根据2012年中央预算草案，中央安排教育支出3781.32亿元，增长16.4％，但与2万亿的教育投入承诺相比，仅约占19%。

不少人认为，慈善资金可以在教育上更好地发挥作用。但北京师范大学公益研究院院长王振耀并不感到乐观。

“在教育上，其实是‘行善无门’，整个教育部门的理念与慈善公益根本无法衔接。一方面只知道建校舍、建大楼，教育理念一直没有任何变化，希望工程做了那么多年，结果除了校舍，什么也没留下；另一方面，其实慈善界有很多人想投钱做教育，却都不被允许，要想自己办学校，根本是不可能。”