[社论]自由迁徙是户籍改革真方向

2012-03-01 05:25:21

来源: 时代周报

2月23日，国务院办公厅公布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。通知总的精神是继续开放中小城市的与户籍相关的迁移自由。当然以直辖市为代表的大城市则仍旧实行计划经济时代的“严格控制大城市规模”的政策。被舆论普遍肯定的则是这一规定：今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。

应该说，在城乡二元制必须被终结这个问题上，由于搁置了意识形态差异，社会各界基本上已经达成了共识。目前争议的焦点，不再是要不要终结，而在如何终结，以何种方式终结这个计划经济时代限制和限制公民迁徙自由的政策和制度。

这恰恰是这次户籍政策变迁的令人遗憾之处：与过去的一系列户籍政策变迁带有巨大的同构性，也就是这次户籍政策变迁仍然具有强烈的当前地方财政困难的短期对策之嫌。具体说来，最近几年来，地方经济发展的确遇到不少难题。首先是，受制于全球经济困难，全国范围内，出口、消费和投资“三驾马车”对经济发展的动力已经日渐式微。其次，国务院掀起了一轮又一轮的以房价调控为目的的实体经济拯救运动。也就是说，对决策者来说，既要打击投机性的房地产发展，又要鼓励农民进城扩大消费，好维系过去的土地财政，客观也为“新农建”之中可能出现的土地兼并后的农民提前准备好出路。

换言之，如果试图拒绝更大范围内的制度变迁，显然必须小心翼翼才能有所作为、有点作为。事实也是，愿望未必等于现实。从公共政策的角度来说，任何决策都可能有其悖论所在。举例而言，打压房价，本身也会对实体经济产生一些危害，在大范围内也是拯救实体经济的必要之举。关键就看其中的利弊之权衡了。为此，有关部门经过深思熟虑，就采取了中小城市和大城市互相区分的分类政策。

如果搁置一些重大的话题，将视野放到底层社会的变迁来考量，我们还能发现，到了今天，对绝大多数中小城市来说，除了孩子就学这一特殊的功能来说（因为义务教育实行学区划分制），城市户口已经完全失去了计划经济时代的福利功能。尤其在东南沿海的一些郊区，那里的农村户口反而较之城市户口具有更大的福利功能。相比国务院的这个户籍新规，在这些地区，必然完全失去了对居民消费的激励功能。而大城市对外来人口的限制，并不能改变北京等地的大量“蚁族”青年们的翻身做主的梦想，也就是人满为患的继续人满为患。

透过这个新规，对比当下中国在经济领域、社会领域发生的一系列变迁来看，我们发现“改革”已经陷入了一种头痛医头、脚痛医脚的境地。因此，这次户籍政策变迁，人们普遍看好的几乎仅仅是户籍将与就学等政策措施脱钩这一点。即便如此，这个规定也仅仅是“愿望”层面上的一种精神寄托。具体到实际工作中，在大多数中小城市，如果孩子就学能够与户籍制度脱钩，对义务教育领域的现有布局的“冲击”将是难以想象的，也必然受到地方政府的较大范围内的抵制。

今天的中国，区别于上世纪50年代，那种以中央统一的“宏观调控”为特征的计划经济体制已经失去了它的生机与活力。对这个“微博议政”等生活方式逐步兴起的时代来说，公民的迁徙自由的落实已经是大势所趋。无论是户籍制度，还是体现在任何一个环节的单一“改革”来说，必须寻找相应的配套措施了。

由于现有的户籍制度变革，仅仅是以国务院的一纸通知方式而出台的，我们的信心并不充分。今天的中国，已经到了一个必须为任何单一层面的政策变迁提供制度化保证和法治化救济的时候了。搁置更大层面的话题的探讨，具体到户籍制度的变迁，我们希望未来出台的不是国务院的通知，而是更高层面上的人大立法，甚至形成相应的宪法性文件。

对比众多基于公民迁徙自由精神的城乡一元制国家的成功范例，我们希望中国的户籍改革重申这样一个关乎公民基本权利的精神：既要维护地方有效治理，又要实现迁徙自由。具体来说，如果北京、上海等地愿意继续维系当前的如此严格的户籍准入限制，那么第一要将户籍是否放开的决定权交给通过代议制而产生的地方人大进行民主表决，一旦当地形成了这样的决定，必须在财政拨款等层面，完全切断中央财政对这些地方的特殊性照顾。

就此而言，户籍改革的确需要拿出壮士断腕般的勇气。而从另外一方面来说，无论多么充满激情，我们也得承认，城乡二元制的形成有其历史性。无论过去是否公正，这已经是基本事实。首都与一般省会城市之间，省会城市与省会城市之间，省会城市与一般城市之间，一般城市与一般城市之间，由于政治、经济、文化中心的同构局面的形成，是任何一个政治现实主义者都必须承认的基本国情，我们也可以努力坦然面对这个事实的形成。

可是，这是有条件的，那就是，从今以后，中国必须学会尊重各地的改革与发展的自我探索权。反过来说，一旦建立起一种充分考虑到公民迁徙自由与地方治理权利的两难选项、基于深思熟虑的理性的制度，我们相信，这种导向地方自治和公民更多自由的户籍制度变革，各地在教育（包括高等教育）、经济（包括地方性优势产业）等领域的发展困境也会迎刃而解，并且能够促成国家在更高层面的财政民主化和分权制衡结构的初步形成。