• “不对外张扬”的在职司考:为配合司法考试制度改革,28省区贫困县组织考试“一次性解决历史遗留问题”

    时事 > | Time Weekly - 2012-02-23 00:49:03
  • [摘要] 去年11月26日,一场“在职法律职业人员国家统一考试”在国内28个省区的省会城市举行。这场被民间称为“内部司考”的考试,迥异于一年一度的国家统一司法考试。最近,这场考试的成绩终

    内部司法考试引发各界争议。

    本报记者 龙婧 发自上海

    去年11月26日,一场“在职法律职业人员国家统一考试”在国内28个省区的省会城市举行。这场被民间称为“内部司考”的考试,迥异于一年一度的国家统一司法考试—不公开、不查卷、单独命题,且“通过率很高”。但报考范围仅限于国家贫困县司法机关(检察院、法院)的在职法律人员。伴随着这场考试的还有一个专门文件:“不要对外宣传张扬。”

    最近,这场考试的成绩终于出来。跟最初预期一样,这场考试的通过率基本达到70%以上,通过分数低,考点比国家统一司法考试少很多。

    关心中国法治的人士疾呼:这一举动将摧毁十年司法改革最重要的成果—始于2001年的国家统一司法考试;“内部司考”的受惠地区却满腹委屈,由于贫困落后等现实原因,他们面临着法官、检察官断层的现象。“有能力的人留不住,留住的人考不过。”

    据媒体报道,司法行政机关内部人士透露,此次“小司考”将可能是最后一次,是为了配合2012年将要进行的司法考试制度改革,“一次性解决历史遗留问题”。

    “严格在内部运作”

    凡是参加这场考试的人,都得到了严格的通知,不许向外界透露这场“内部司考”的内容和通过分数。

    这样的通知,在考试前曾经有一次;考后有一次;在分数出来后,又再次重申了一次。

    时代周报记者多方打听得知,内部司考的通过分数在300分,这比国家统一司法考试的通过分数线低60分,即使是在司法考试分数放宽的落后地区,也比这个通过分数高了15分。

    参加司法考试的考生证实,考卷的内容比国考简单,覆盖面也小了不少。

    去年11月,四川省检察院一份关于《2011年单独组织在职法律职业人员统一司法考试有关事项的通知》的文件,在网络上被挂出。

    这份通知的大意为,根据司法部精神,在确因检察官短缺,急需通过试点考试取得C证(特殊管理,仅限本地使用的),可以让未通过国家司法考试的在编人员参加“在职法律职业人员统一司法考试”,取得C证。

    通知最末一句是“在西部地区扩大试点,体现了对西部地区政法干警的关心爱护,是政法工作的需要,要严格在内部运作,不要对外宣传张扬”。

    “一年一度的国家统一司法考试之外,只针对在编司法人员、通过率极高的内部司法考试”由此被公众注意。

    根据司法部规定,初任法官、初任检察官,申请律师执业和担任公证员必须通过国家司法考试,取得法律职业资格。而由于这一单独给在编人员“开小灶”的举动,与国家统一司法考试相悖,操作此事的司法行政部门极为谨慎。

    除了不许对外宣传外,每个省市举行小司考的考场,也都极其低调,不但没有一般考场会出现的红色横幅,甚至连张贴在外的考试须知都没有。

    至于考试覆盖区域,目前依然没有统一的说法,接近司法部的人士称,该区域就是此前司法考试所划定的“政策放宽地区”,涵盖全国贫困地区和民族自治区域;另一在学界流传的说法是,覆盖区域是除京津沪和港澳台之外的全国28个省级行政区的贫困县(区)和少数民族县。

    目前,全国情况仍有待信息的进一步公开,但四川一地的情况已经明朗:此次“小司考”覆盖该省134个区县,与此前司法考试“政策放宽地区”的133个区县基本一致,仅新增了乐山市金口河区。

    在上述地域内:2007年底前进入法院、检察院、司法行政机关从事司法工作,未取得法律职业资格,具有法律大专以上学历的在职人员(行政编制),均可参加此次单独组织的司法考试,是为“内部司考”。

    目前,各地报名工作已陆续结束。报名期间,曾出现两种现象:其一,多地法院、检察院的后勤行政人员,甚至部分法警,并不从事审判、检察工作,但也顺利取得报名资格;其二,部分基层法院近年新招的一批书记员,希望能报名参考,但因只有事业编制而无行政编制,未获报名资格,故颇有怨言。

    东南沿海地区一位获得了“小司考”资格的考生向记者证实:他于11月初接到通知去开会,会议不允许记录,会后也没有下发文件,仅为口头传达。“报名费300元,没指定考试范围,但是说通过率很高,70%以上。”

    而在2008年作为第一批参加内部司考的新疆某地法官向时代周报记者回忆,当时他们考试时间为两天,形式跟国家司考差不多,但题目相对容易。但最终他也不知道自己是如何通过的,“反正就是通知你过了”。

    该考试通过后,考生获得的法律资格证书为“C证”,仅限在本地使用。

    逐步推广的内部司考

    事实上,“内部司考”制度已悄然运行3年之久,但鲜为人知。据司法部一位工作人员介绍:统一司法考试实施之初,西藏地区就曾向中央反映,由于语言文字及历史原因,统一考试对于西藏地区无异于天书,要求政策有所倾斜,此为历史之先声。

    此后,司法考试制度虽未“另起炉灶”,但对西部贫困地区实施了降分、放宽学历要求等政策倾斜。然而各地要求“开口子”、单独考试的呼声仍然不绝。知情人士称,2008年,四川等地多名基层法官、检察官在汶川地震中不幸遇难,加剧了法、检人才断层,有中央高层视察时,听完此汇报,颇为动容。

    2008年11月,以中共中央批准转发中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》为标志,新一轮司法体制改革启幕。

    在这个《意见》第三大项“关于加强政法队伍建设”下的第7小条“改革和完善司法考试制度”中,明确提到:“适当放宽西部地区司法考试报名条件并相应降低合格分数线。在新疆、西藏等地单独组织在职法律职业人员国家统一考试试点。完善司法考试通过制度。改革和完善司法考试的内容,将社会主义法治理念和有关政法工作的重大理论观点、重大指导原则纳入司法考试大纲。”

    几乎在此文件下发的同一时间,第一次“在职法律职业人员国家统一考试”(即“内部司考”)在西藏昌都、日喀则,新疆伊利、喀什,四川甘孜、阿坝3省(区)6地(州)悄然启动。

    其目的旨在“进一步缓解西部地区基层法律职业人才短缺”、“解决少数民族地区在职法律职业人员职业资格问题”。

    “小司考”就此悄然问世,但因范围和规模极小,未引发社会关注。

    2009年,这一考试的试点进一步扩大到6省(区)27个地(州),增加了甘肃、云南等部分地区。2010年,这一试点又扩大到新疆生产建设兵团的11个师。

    2009年底,中央政法委副秘书长鲍绍坤向媒体介绍当年司法改革工作时透露:2009年,西藏、新疆等单独组织司法考试的试点地区,参考人数达到了4200人。鲍认为,这将“有效缓解这些少数民族地区法律职业人员相对短缺问题,对加强和巩固基层政权起到了重要作用”。

    2011年初,最高法公布《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》,明确提出:要继续扩大“在职法律职业人员国家统一司法考试”的试点范围,以此方式,“直接、快速、有效解决西部边远地区、少数民族地区法官短缺问题”。回头看来,这一宣示,已预告了“小司考”在2011年度的进一步扩张。

    3年间,“小司考”的确有立竿见影之效。以云南迪庆州为例:通过2009、2010年的两次单独考试,该州法、检两院已有61名在职人员通过考试,取得了特C资格证,全州法、检两院在岗法官、检察官资格人员和取得资格可任命的人员已占到行政在编人员的70%。当地司法局称,“一举解决了法官、检察官断层问题”。

    而实现这一效果,“小司考”的高通过率功不可没。资料显示:2010年,迪庆州有26人参加“小司考”,19人成绩合格,通过率高达73%。以此推算,仅2009年一年,“小司考”就为国内超过3000名司法机关在编人员解决了法律资格问题,与最高法“直接、快速、有效解决问题”的期待相呼应。

    西部省区紧缺检法人才

    重庆某县检察院的林木(化名)是这次获得内部司考名额的一人,如今,他已经通过了小司考。正在麻将桌上搓麻将的他证实,内部司考在重庆是第一次。他们是在内部司考开考前一个月左右时获得通知,但通知仅是口头传达,而且通知中并没有讲考试范围,只知道“放宽是肯定的”。

    2002年,原本是读工商管理的林木调入检察院,做了一名书记员。“我不是不想考过,但司考对于我们这些非法律专业的人来说,的确难了点。而且每天上班,根本没时间复习。”林木参加了两次司考,都失败了。尽管他所在的县是贫困县,可以拿仅限于当地使用的C证—这个分数比全国通行的A证的分数线低了45分。

    林木说,这些年,他们检察院始终缺少检察官,考过司法考试拿到A证的要么不愿意来,要么考到就走了。这些年,他和这次参加考试的几名同事,基本都算是单位的业务骨干,很多时候,他们都在干检察官的活,但因为通不过司考,一直留在书记员的位置上。

    林木的话也许并不高。被称为“第一国考”的国家司法考试通过率并不高。针对偏远地区,司考的政策已经有所倾斜,比如每年的司法考试分数为360分(A证,全国通用),但对于重庆、四川的一些偏远区县,则被调整为315分,而在西藏、新疆地区,分数被进一步调低,280分(C证,仅限于当地使用)。

    根据司法部网上公布的数据,包括ABC证在内,在司法考试进行的第一年,司考通过的百分比仅为6.68%,即使被认为从2008年开始大幅度“放水”,但通过率也不过25%。

    另一名重庆某县的检察长也间接证实了林木的说法。“人往高处走,水往低处流。”这位检察长说,基层法院由于条件比较艰苦,拿到A证的和有能力的人大多都会选择离开,在他们检察院里,很多检察官都是超负荷办案。这位检察长说,他们曾经考虑过吸收外地人员,但拿C证的条件必须是户籍所在地适用,这让他们的可选择范围少了很多。

    资料显示:2002年实行全国统一司法考试后,基层司法机关,尤其是西部的法院、检察院的在职人员,通过资格考试的比例极低。很多地区,譬如曾经出了“三盲院长”姚晓红的山西绛县,实施司法考试3年,全县竟无一人通过。

    由此出现所谓“断层现象”—老的人退休了,新进的人没有法律资格,一线法官、检察官青黄不接。北京律师王才亮曾参加过2007年全国律协组织的西部地区调研,结果发现,西部一些地区法官、检察官奇缺,“检察院还好一点,很多法院连个合议庭都组成不了,也任命不了庭长”。

    内部司考难免浑水摸鱼

    统计显示,安徽省2002年第一次统一司法考试,有1008人通过,但其中只有不到2%的人,最终进入了法院、检察院系统,剩下98%的人仍然只能在原岗位工作,或流向律师业,是谓“外面的人进不去”。

    由于法官、检察官实行职务终身制,而大批法院、检察院行政在编人员,虽然无法通过司法考试,但也没有明确的退出机制—是谓“里面的人出不来”。

    此外,检、法内部大量编制被非司法岗位的行政、辅助工作人员占据,一线法官、检察官比例反而偏低。事实上,仅此次实施“小司考”的四川省检察系统,最近3年间就增加了近1300名有公务员编制的工作人员,但其中具备检察官资格的不到200人。

    对于“断层现象”原因和该以何种方式解决,法律界仍存在争议。

    一种意见认为,国家统一司法考试建立之前,西部断层现象即已广泛存在,故断层现象原因不在于司考制度本身,而在于各地经济社会发展的不平衡,同时,也与法、检两院现行招录体制的特征—“外面的人进不去,里面的人出不来”—密切相关。

    一方面,国家统一司法考试,初衷就是为了选拔法律精英进入法、检等司法机关工作,从而推动中国司法职业化。但残酷的现实是,法、检的大门并未就此敞开,获取法律资格的人士仍需通过公务员考试的重重屏障。

    复旦大学教授孙笑侠曾于2001年参与司法统一考试制度的论证。他回忆,在统一司法考试制度实施之前,法检“两院”的资格考试不仅自行出题、自行组织、自行阅卷,甚至自行决定合格率,其难度和律师资格考试相差甚远。各自为政的法律职业资格考试制度损害了法律职业共同体的意识,而进入门径的差别,更加剧了三职业间的分裂和司法决策的混乱。经过2001年的酝酿,法官、检察官资格考试和律师资格考试合而为一。

    他直言,现有的“小司考”制度,是让职业资质不合格的人充当了司法官,“污染了司法公正水源的源头”。孙认为,法、检中通不过司法考试的人,属职业资质不合格,“他们理当转岗甚至退出司法队伍,为何为他们突破法律制度、开启绿灯?”

    一些学者却表示了对这个政策的理解。

    华东政法大学国际法学院副院长李泳教授说,全国司法资源很不平均,这是事实。要解决这种情况,如果以全国标准来严格要求,是解决不了实际问题的。读了本科、研究生的同学,毕业了,很少有想回到基层法检去工作的。人才集中在沿海、东部,导致西部人才本身就少。中国这种现状下,短时间内统一标准是解决不了这个问题的。

    李泳的看法得到了一位在西部工作几十年的检察长的认同。“在我看来,这是解决历史遗留问题。”重庆某县一位副检察长说,以前他们招人要求并不是很严,但随着2002年司法制度的改革,检察官由只需通过初任检察官考试转变为检察官、法官和律师考试合并,转为国家统一考试,结果前两年招进来以为过一两年就可以当检察官的人只好一直做书记员。但这几年,对人员的要求越来越高,从2009年开始,他们进院的新人,都具有C证以上。

    浑水摸鱼的人也有。“他们基本上可以说不学无术。”湖南某县的一名法官评价这次在“小司考”中通过的一名同事,据这名法官说,他这名同事多年司法考试都没通过,并不是因为案件繁忙而无暇复习,而是他除了在法院挂名上班外,还忙着做生意。

    之前的那位副检察长也承认,他们让几个老法警也报了名。“我给他们说,这是最后机会,得抓住了。”

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