• 《预算法》约束滞后 财政超收被忽略 中国财政年底突击花钱3.5万亿

    时事 > | Time Weekly - 2011-11-30 23:55:25 来源:
  • [摘要] 全国人大代表,湖北省统计局副局长叶青看来,预算制度设置上的漏洞导致了年底突击花钱年年存在。“现行的《预算法》只有30%的条款适用当下实际情况,必须动‘大手术’。因此对《预算

     

    本报记者 刘丽琦 发自北京

    每逢年关将至,各级政府都不得不为了如何将钱花出去而绞尽脑汁。有数据显示,各级政府在2007年花掉1.2万亿元,2008年花掉1.5万亿元,2009年花掉2万亿元。而今年,财政部门将在余下的近两个月中确定超过3.5万亿元财政资金的去向。

    这就是历来为公众诟病的年底突击花钱。而在面对这个问题时,在某政府机关任职的公务员吉韩轩(化名)和他的绝大多数同事一样,觉得并不新鲜。

    “花不完,还要上缴回去,也会影响下一年的预算指标。如果预算有余,就会出现突击花钱的现象。”吉韩轩说,“突击花钱有两方面,一方面是预算有余,需要把剩下的钱花掉。另一方面,为了争取下一年的预算编制,突击花钱也可能是花预算外的钱,即追求所谓的赤字财政。”

    而在全国人大代表,湖北省统计局副局长叶青看来,预算制度设置上的漏洞导致了年底突击花钱年年存在。“现行的《预算法》只有30%的条款适用当下实际情况,必须动‘大手术’。因此对《预算法》的修改势在必行。”叶青在接受本报记者采访时说。

    采购遭遇“突击花钱”

    最近,湖南商人陈荣原本是想揭露一场招标的“猫腻”,却无意间引发了地方政府年底突击花钱以及财政预算等问题的大讨论。

    陈荣是湖南省海韵琴行的总经理,2010年11月19日,湖南省省直机关政府采购中心(下称“采购中心”)政府采购项目“湖南省文化厅(下称‘文化厅’)乡镇文化站群众文化活动设备(乐器类)”正式开标。此次招标限制了商品的最高报价和最低限价,受到了包括陈荣的乐器行在内的多数竞标供应商的强烈质疑。

    “最后中标的数额是3000万元,但这些东西的市场价不过只有1500万元。背后肯定存在猫腻。湖南省三厅局的做法也违反了《政府采购法》和《价格法》。”陈荣对时代周报记者说。

    湖南省文化厅规划财务处处长丁宇在解释此事时说,该次采购之所以同时限制了商品的最高报价和最低限价,除了“保障质量”,还有“预算执行的需要”。“如今不仅有预算编制,还有预算执行。如果预算没有执行完,财政就要收回,必然会影响第二年的预算编制。”

    “他们这样做,不仅侵害了其公司的合法权益,也损害了全国纳税人的权益。”前不久,刚刚与湖南省三厅局对簿公堂的陈荣在接受本报记者采访时气愤地说。

    根据1995年《预算法》的第25条、34条规定,中央预算和地方各级政府预算,应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制;各级政府预算的上年结余,可以在下一年用于上一年结转项目的支出;有余额的,可以补充预算周转金;再有余额的,可以用于下一年必需的预算支出,即实行的是“基数预算”。在这种模式下,每一年的预算决策都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额,并且结余全部上缴。

    “举个例子来说,一个单位去年预算是100万元,但是只花了80万元,节约下来的20万元不仅全部上缴,而且第二年的预算会因此被削减为80万元。‘不花钱,就是蠢材!’如果本年度预算出现赤字,那么在下一年的预算编制上就有可能多申请一些。”吉韩轩对记者说。

    关于如何突击花钱,吉韩轩介绍说:“那就找项目,看是什么单位,基本上都是围绕生产、经营、发展、培训、内部设施、考察等,提几个计划,主管部门批完就可以拿到钱了。12月25日之前,预算的钱必须打出去。反正想花钱,总会找到项目的,都有理由。”

    而对于在黑龙江省税务系统工作的付国来说,年底确是他一年工作最忙的时候。“很多单位都会在这个时候到税务局开发票,而对于政府机关来说,更多的则是交通运输的票,可能是年底用车比较多吧,或者交通运输的发票会好报销一点。”付国说。

    “其实前段时间规定万元购物卡需要实名的规定,也是对年底突击花钱的一种限制。但想花钱总会想到理由,不发购物卡还可以找别的名目。”吉韩轩介绍说,有些单位已经意识到了年底花钱的风险,所以都在想办法规避,“但毕竟年底事儿多,花钱的地方还是很多,所以很多地方都是赤字财政。”

    超收部分也要花光

    11月22日,对于媒体报道的部分单位年底乱花钱现象,财政部有关负责人给出的说法是,要坚决制止“年底突击花钱”。

    据该负责人透露,今年前10个月,全国财政支出完成年初预算的77.4%,比去年同期进度加快5.2个百分点,预计12月份财政支出占全年财政支出的比重将比上一年进一步下降。

    但如果仔细查阅相关资料,则会发现该负责人有意无意忽略了今年财政收入中的超过预算部分。

    早在11月9日,财政部发布《2011年10月份公共财政收支情况》,里面提到,1-10月累计,全国财政收入90851.68亿元,支出77559.6亿元,如此算来,今年财政支出完成了年初预算100220亿元的77.4%。

    但一个不可忽视的问题是,在本年度的1-10月,全国财政收入已经超过全年预算的89720亿元,超收了1131亿元。最后两个月,按照8%的增速,也会完成13154亿元的财政收入,据此计算全年财政保守估计将超收14285亿元。

    按照我国财政支出惯例,当年的超收除少量提取作为预算稳定调节基金外,大部分收入都要当年支出。如此算来,最后两个月全国财政还有预算内22660亿元的支出任务,加上14285亿元超收,财政部门必须在余下的不到两个月时间内确定3.5万亿元财政资金的去向,这个数字占今年初确定的预算总额的34.9%。

    据财政部上述负责人介绍,从历年预算执行情况看,财政支出进度均呈“前低后高”走势,一季度各月支出进度较慢,二、三季度逐步回升,第四季度则进一步加快。

    浙江宁海县原统计局局长王式跃的落网印证了该负责人“第四季度支出进一步加快”的说法。

    2009年,宁海县审计局派出审计组对王式跃进行任期经济责任审计时发现,王式跃在担任统计局长期间的招待费开支多得出乎意料,其中,2008年12月底就有11场次培训会议。

    “超计划花钱,设置巧立名目,变相以实物、购物卡发奖金,这些都是不符合规则的,但毕竟查出的是少数。”吉韩轩告诉记者。他坦言,作为政府工作人员,财政预算能够多一些当然可能会让自己的生活更好一些,“但同时作为纳税人,我也想知道钱花到了什么地方。”

    《预算法》滞后

    “随着审计的不断深入,近些年来因为巧立名目乱花钱被查处的国家工作人员已不在少数。但都无法从根本上遏制突击花钱。归根结底是因为我国的预算的约束力上存在缺陷。”叶青对时代周报记者说,“现在,有关财政预算,只有一部1995年颁布的《预算法》,而1998年才开始实行公共财政预算。所以现行《预算法》早已滞后。”

    现行《预算法》规定,预算年度采用历年制,即从公历1月1日起到12月31日止,而审批预算的全国人民代表大会在每年3月初才召开。这一制度设置的后果就是,各单位接到经批复的预算快则3月中旬、慢则4月下旬,单位预算的执行在无预算约束的真空条件下已经进行了该年度预算的1/4-1/3时间。预算执行速度慢,往往到了10月份很多中央预算单位预算执行刚过半,这在客观上造成了备受诟病的年底突击花钱,再加上年底超收收入规模越来越大,从绝对数量来看,年底突击花钱的问题越来越突出。

    叶青介绍,按照现行的《预算法》,预算外的收入不能进入预算内,这是我国预算约束的一个漏洞。而从预算的执行上来看,其间弹性太大,缺乏干预。

    “如果预算花完了,但有项目需要再花钱,那么政府可以继续申请。省里的找部委要钱,地方的找省里要钱。这就会出现‘跑部钱进’以及‘跑省钱进’。”叶青指出,“在审查预算编制的时候,钱花的效果如何并不重要,重要的是钱是否花完,花的过程是怎样的。所以才会不断出现年底突击花钱的事情。”

    “所以从根本上说,要想解决现有财政预算的问题,出台新的、适应时代要求的《预算法》,具有无可比拟的必要性。”叶青说。

    现行《预算法》从1995年1月1日起施行至今。2004年,我国就已经正式启动《预算法》修改工作,但因种种原因未能如期提交上一届全国人大常委会审议。2009年6月,财政部多个司局再次参加《预算法》修改工作,起草小组成员还包括国家发改委、审计署、税务总局、海关总署等部门。

    作为全国人大代表,叶青最期待的是《预算法》的第一条基本原则,即增强预算的科学性、完整性和透明度,除涉及国家秘密的内容外,各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

    “收入和支出都被纳入预算的范围内,各级预算向社会公开,那年终突击花钱的现象就会通过公众的监督得到遏制。”叶青告诉时代周报记者。

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