铜陵试水撤销街道办

2011-09-15 06:35:17
来源: 时代周报

本报记者 王珏磊 实习生 徐向科 发自安徽铜陵

7月15日,安徽省铜陵市狮子山区正式撤销原有的4个街道办事处,将原有的10个社区合并成5个大社区。这是继一年前铜官山区试水取消街道办,实行“区直管社区”综合体制改革以来的又一大动作。8月底,改革工作基本完成。铜陵市由此成为全国第一个全部撤销“街道”的地级市。街道办这个存在了50多年的行政机构,在铜陵成为历史。

居民自治萌芽生长

改革前,在铜陵市的三区一县中,只有铜官山区和狮子山区设有街道办事处。去年7月底,铜官山区率先启动“区直管社区”综合体制改革,撤消原有6个街道办事处,原街道下辖的49个社区居委会整合为18个社区。政府派出机构街道办开始淡出,让位于作为居民自治组织的社区,无疑是迈向“小政府、大社会”目标的一次创新实践。

“去年7月,区里专门成立了社区建设办公室,负责这一改革事项。整合后的新社区,设置社区党工委、社区居委会、社区公共服务中心。”铜官山区政府一位工作人员告诉时代周报记者,“改革后,管理层级减少了,由市、区、街道三级改为市、区两级。改革也是职能重新界定、归位的过程。街道原有的行政执法职能和主要的经济职能归到区里,民政、社保等社区管理和服务事务职能下划至社区。”

原铜官山区长江路街道办事处副主任方萍,现兼五松社区党工委书记、居委会主任、公共服务中心主任三职于一身。她告诉记者,她原来在街道分管经济工作,街道一年招商引资的指标达到1.4亿元,上交税收3000多万元,现社区招商引资指标削减为6000万元,税收也只需完成150万元。“主要经济功能收到区里了,社区只剩下一些基础性经济功能。城管职能也向上归到区综合执法局。”

“改革的意义在于,合理地配置政府与社会的职能。完全可以把社区的管理主体调动起来,和政府一起来管理,前提条件是社会发育要相对成熟。政府与社会是鸡与蛋的关系,社会发展得越成熟,政府越有把握把更多的职能放到社会去;反过来,政府要敢于把职能放下去,来帮助社会发育。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授浦兴祖告诉时代周报。

改革后,社区服务中心负责对居民的事项进行“一厅式”审批和“一站式”集中办理,并且因少了一道审批环节,效率颇有提升。“比如办医疗保险,居民把证件带齐,我把资料输入电脑,不再需要街道审核,可以直接发到区里。居民以后到社保局取证就行,肯定比以前快。”铜官山区友好社区的劳动社保工作人员告诉时代周报记者。

最重要的是,“社区自治的组织体系、制度设计趋于完善。”上述区政府工作人员表示,“改革后的居委会还原自治功能,组织居民开展各类活动。居民议事委员会、居民代表大会等都建立起来,社区事务在议事会上充分讨论,最终决策由政府来作,但会根据议事会诀议进行。对居民反对的事项,会决策放弃。”

方萍告诉记者,五松社区内的五松新村整治工程,是首件由社区居民议事会否诀的公共事务。去年12月底,由于五松新村52-59号深受“黑砂河”倒灌之苦,社区议事会上开始讨论整治工程。但大部分居民不同意整治,认为整治并不能根治倒灌之患。经专家认证,认可居民意见后,整治工程告停,代之以整体拆迁。拆迁方案经议事会通过后,现正在就补偿方案进一步讨论。

更为让人津津乐道的例子是,因为居民反对,铜陵市一个市级选矿厂项目被叫停。该项目是铜陵市政府通过招商引资近2个亿而来,拟在铜官山区螺蛳山社区辖区内扩建一个日产500吨的选矿厂。在区政府举办的社区多次听证会上,居民反对建此项目。后铜陵市出面召开了螺蛳山社区居民代表听证会,最终尊重民意,停建选矿厂。

9月10日,在友好社区公共服务中心,记者亲见铜陵市步行街及周边旧城改造项目4号地块安置楼户型设计方案正在公告板上发布。三三两两的居民围看议论。据了解,这已经是第二次公布的楼户型设计图,首次设计方案被居民代表大会否决,因此改弦更张。

显然,居民自治,在铜陵这个皖南山城,正在悄悄萌芽生长。7月底,铜官山区被民政部列为全国首个社区管理和服务创新实验区,其改革模式也被总结为“铜陵模式”。

不过,在国家行政学院公共管理教研部教授竹立家看来,居民自治内涵是居民享有民主选举权、管理权、决策权、监督权。真正实现民主选举,而不是走过场。对社区的一切大小事,要做到民主管理、民主决策,并且实现居民的民主监督。此外,社区财务也要公开,并且要细化。“首先应该肯定铜陵做法,为现代城市管理带了个好头,不过,在管理流程方面,我认为还有好多要协商的地方,不能说它就是一种模式,大家都要来学它,这个为时尚早。”

更多资源下沉社区

人力、财力等资源向社区的下沉,也被认为是街道淡出的另一重利好。据区政府工作人员介绍,改革后,社区的资源更多了,原先一个小社区工作经费每年只有3万-5万元,现在大社区有30万-50万,普通工作人员的年收入也提高了50%左右。

在人力资源上,据记者了解,铜官山区在此次改革中被撤销的6个街道,共涉及196名工作人员,包含公务员、事业编制人员以及聘用人员,除部分街道办事处主任选到区里外,绝大多数分流到基层。

“取消街道办,是为了人、财、事三者统一。”竹立家告诉时代周报:“街道办过多地占有了人力资源,比如年轻的公务员、技术公务员过多留在街道办。此外,街道办是政府组织,针对公共服务的设施、需求和其他需求,政府的财力先拨到街道办,可能会出现截流,也会导致腐败和分配不公。而办理具体居民事务的居委会,由于人力、财力不足,为居民提供的服务就不周到。要人、财、事三者统一,取消街道办是大势所趋。”

年轻的公务员孔鹏,今年夏天研究生毕业后,就作为选调生,赴五松社区工作两年。“大学生悟性高,很多事情说一遍就能领会,并且对社区工作有更多的思考。我希望更多的大学生来社区,并且留在社区。”方萍告诉记者。

在铜官山区的社区改革中,还将社区划分成300户为一个单位的网格,每位社区工作人员对应一个网格,要求将网格内的居民状况了然于胸。在工作人员一轮摸底后,孔鹏即作出了小小的创造:将每个网格居民的最大需求归纳总结,呈现于一张表格中,令人一目了然。

不过,在竹立家看来,社区作为自治组织,政府可以指导、制定一些规则,但不能亲自办理。“政府不能把公务人员派下去当领导,否则,冲淡了社区自治的意义,弄不好把自治组织又变成一级政府。”浦兴祖也认为,街道工作人员一旦充实到社区,就不再是公务员,身份应该随之改变。

社区不堪承受之重

在铜陵模式中,在社区资源得以充实的同时,伴随着双刃剑的另一面:社区压力也随之上升,甚至有不堪重负之忧。

方萍告诉记者,社区设立A、B岗,几乎每个工作人员都集A、B岗的工作于一身。A岗即是正常社区服务、管理职位,B岗则是对应300户的网格。“工作比以前忙了很多,300户都得一家家去拜访,了解其基本情况。大家都是利用中午、晚上和双休日登门拜访,社区工作人员几个月内没有休息天是常态,大家都戏称现在的工作是‘五加二’、‘白加黑’。”

各种繁杂琐碎的事务也纷至沓来。有了网格联系人,社区居民的家常琐事都会致电联系人。“夫妻吵架、水管漏水,甚至清理建筑垃圾,居民都会打电话给你,你都得帮他们解决。梅雨季节我们社区安排了24小时值班,但我凌晨四点半还是接到居民电话,说家里漫水了,要我过去解决,因为我是他的网格联系人。这一年里,我足足瘦了20斤。”方萍称。

对此,竹立家认为:“社区工作里面,水电煤气路、物业服务,基本都应由物业公司来承担。将来社区机构应该是代表居民出面,监督这些公司、部门的运作,而不是具体去管理这些事情。铜陵市采取现代社会的网格化管理,但怎么管,还可以研究。不是说非得划块,一个人分管多少户,现代管理的方式、范围和内容都是相互联系的,个人没有能力把它全包了。可以试行通过信息化手段,来解决居民的问题。包干到人,还是过去的思维方式。”

另一层压力,则来自行政化的惯性。“下面改了,上面没有改。市、区的政府部门还是把社区当成行政机构,会下达各种各样的指令性任务,交通、物价、环保、计划生育等,各种各样的任务都会下来。对这些任务的执行情况,还要进行考核。说白了,还是把你当成街道看待。”方萍抱怨。

“政府撤销街道,功能转移到社区,一定要分清楚社区不同于政府,社区是自治组织,政府必须强化这种观念。要防止换汤不换药,政府依然把社区看做它的下属机构、势力范围去严加管理、严加指挥。另外,还是要注重社区的发育,要防止社区发育不够,导致它难以承接政府下放的职能,造成管理上的真空、引起混乱。”浦兴祖表示。

看来,铜陵的改革试验仍未臻完善,改革仍然在路上。

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