丹阳新农村建设安置户之伤

2011-06-23 05:51:49

来源: 时代周报

一直以来，江苏丹阳经济开发区被拆迁农户认为侵害农民权益的始作俑者是当地开发区，但仔细探究后却发现，在相当程度上这一切都为政策所允许，因为“增减挂钩”政策允许地方政府在指标

本报记者韩玮发自江苏丹阳

遇到烦心事，陈荣习惯捋头发，6月的丹阳，天气闷热，捋过的头发粘成一缕一缕，陈荣一根接着一根地吸着闷烟，末了，说道：“哪怕抗战八年，我也要和他们斗到底！”

“他们”是指江苏丹阳经济开发区的人，这个开发区成立于1992年，次年被批为省级经济开发区。2006年以来，为建设社会主义新农村，该开发区对大泊、金陵、胡桥、河阳等9个镇的部分地区实行了拆迁，面积接近200万平方米，涉及农民近6000户。

陈荣便是其中一员，他和不少村民对拆迁后的生活非常失望：至今拿不到安置房的产权，拿到的只有每月寥寥数百元的生活费，而且，“房子还漏水”。一直以来，他们认为，侵害农民权益的始作俑者正是当地开发区，但仔细探究后却发现，在相当程度上，这一切都为政策所允许。因为“增减挂钩”政策允许地方政府在指标范围内先行占用耕地，并在规定时间内（原则上不超过3年）用复垦面积归还，该做法造成了实际意义的“先占后补”，这就延长了安置房产权的审批时间。

新房到手渗水

陈荣的“抗争”追溯至2008年11月18日。那天，他拿到了安居房的钥匙，却未领到房屋所有权证和土地使用权证（简称“两证” ）。“以前，我家在高楼村，祖上几辈都住在那儿，虽说是红封皮（指小产权房的房产证），但两证齐全，是合法的房子。”陈说。

2007年，丹阳经济开发区管理委员会（以下简称“管委会” ）决定对高楼村圣昌片区实行拆迁，为“最大程度保护农民利益”，承诺以“产权调换”的形式为被拆迁者提供大产权的安置房。但交房当天，“两证”未能如约办理。

转眼到了2009年，老陈请来装修队，但完工时，他发现，新房的墙面上出现了裂缝，而且渗水严重。“我很火大，找装修队好好理论了一番，要求他们返工。”但第二次，依然如此。老陈所在的村民集中居住地名为嘉荟新城，号称“民心工程”，安置了三个半生产大队共1100多家拆迁户，而裂缝、渗水几乎是每户的“通病”。

“一次大雨后，我这栋最东面的一户，积水近10厘米，地板都浮了起来。”嘉荟新城业主，原瓜渚村拆迁户顾福生说。

记者拿到一份有关嘉荟新城室内墙面裂缝的整改请示，署名为“工程科”，日期是2009年4月15日。上面写道：随着气温升高，住户室内填充墙混凝土空心砌砖墙面出现裂缝，包括梁下口的水平裂缝、柱边的垂直裂缝及填充墙墙面离地面1.7米位置出现水平裂缝。

“请示”指出，对于毛坯房墙面的裂缝，施工单位已采用贴绷带以及切割槽口、贴石棉网格布、用水泥砂浆嵌缝等方法修补整改，但效果不甚理想。部分住户整改后，原部位再次出现裂缝。

文末，“工程科”表示，现业主已装修墙面普遍出现不同程度的裂缝，施工单位多次上门查看后，均表示没有更好的整改措施，致使问题愈积愈多，业主反应强烈，已严重影响公司形象及口碑，现场接待阻力很大。

“2009年3月份，仅一个月，我们总共修了6次，但新房依旧渗水，八万多的装修打水漂。”修得“窝火”的老陈要求管委会赔偿损失，并重新安置房屋。

“不可能。”管委会一位负责人说道，首先，我们做过检测，房屋本身不存在“结构性”缺陷，不影响居住安全；其次，渗水、裂缝等问题完全可以通过修补解决，而且，费用无需业主承担；再者，如果“重新安置”陈家，这岂不是对其他村民不公？

但陈荣认为，解释“无理”。“当初，开发区承诺‘产权调换’，而今却将我安置到一户产权尚未落实的房屋之中，那么，我为何无权要求重置？”

居民徒有虚名

在丹阳，新农村建设意味着拆村并居、土地流转，换言之，农民的宅基地被拆，土地被收。5年来，近6000户丹阳农民成为“居民”，其中，大部分已经或即将被安置于云天花园、嘉荟新城、东南新城和高铁新城四个小区之中，但目前，只有部分云天花园的业主获得了房屋产权。

“一夜之间，我不知该如何生活了。”顾福生说。为表明身份，他拿出自己的二代身份证，上面的住址还是那个已被拆除的瓜渚村。老顾回忆道，那时，家里有四亩田，种稻也种菜，自给自足，虽然收入不多，但每月的花销只要两三百块。“十年八年都是这么过来的，心里踏实。过了农忙，可以外出打工，贴补家用，若是不顺，辞了回家，爽气得很。”

然而，成为居民的第一天，由于管委会不安排工作，顾大伯只得自谋出路。“40—50岁这个年龄段，工作最难找，技术含量高的岗位，做不了；靠劳力的活儿，即便有单位肯要，薪水也比年轻人低。”丹阳的已拆迁户中，不乏50后、60后。

“那段时间，我曾被骗去做传销，亏了大笔钱，回家后很难受，整整一年没有出门。”另一村的拆迁户张大爷告诉记者，村里一大半人都曾在家“赋闲”一两年，无事可做。

如今，年近半百的顾大伯在一家眼镜企业的门市店当学徒，学习验光配镜。他得管一个“小年轻”的叫师傅，还要自己掏学徒费。“每月，我能赚个1000块，收入确实比以前多，但田地被收走后，一家的消费至少要1500元。”老顾觉得，如此生活“风险”很大，他有一种强烈的“焦虑感”以及“不安全感”。

在丹阳，土地被征者每月只有一笔生活费入账，以男性为例，2007年，16—39周岁，每人每月190元（领取期只有两年）；40—49周岁，120元；50—59周岁，180元；60周岁以上，280元，2009年后，这一标准略有上调，其中，60周岁以上者，可领取300余元。

多位“居民”非常不解，“通胀如虎，政府如何认为数百元就能保障生活？比如，50岁这一档，如果没有其他收入，180元的生活费意味着每顿两个馒头，外加每天两瓶水。”更有人拿着《土地管理法》，大声喝道，“我们的劳力安置费和征地补偿费在哪里？”

生活的烦恼还来自没有产权的安置房。“办不了抵押贷款，孙女念书也要托管委会帮忙，更闹心的是，房子只能私下交易。目前，开发区的房价已涨至每平方米5000元，我们最多只能卖2000元。”张大爷说。

“虽然有了居民身份，但生活质量却大不如从前。最简单的一点，让我住在没有产权的漏水的房子里，我如何心安？”陈荣说罢，又捋了捋头发。

产权悬空心忧

2009年9月，陈荣与其他4名嘉荟新城的业主将管委会告上法庭。“提起诉讼时，考虑到重新安置的难度较大，律师建议我分两步走，先落实新房产权，然后，就房屋质量再诉。”陈荣认为，官司不仅仅为自己而打，因为，只要他赢得产权，那么，整个嘉荟新城甚至所有拆迁户都会迎来希望。

对此，丹阳市人民法院认为，被告管委会出于建设社会主义新农村的需要将原告原有房屋拆除，根据双方所签的拆迁安置协议，原告已履行义务，而被告虽已交付房屋，但至今未能提供有效产权证书，故被告应对本纠纷的发生担负全部责任。2009年12月21日，法院判决被告在60日内向原告交付“两证”。

“开庭时，管委会委托了代理人，他拍胸脯说，只要一个月，肯定能办好。他的这句话至今还记在法院的案宗上。”陈荣说。然而，60天后，这番承诺彻底成空。甚至半年后，老陈还没等来“两证”，却等到了一份再审建议书。

2010年5月，丹阳市人民检察院对陈荣一案出具了一份建议，其中写道：根据《中华人民共和国房地产管理法》第59、60条之规定，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。“两证”的取得，应向县级以上人民政府土地管理部门和房产管理部门申请登记，经上述部门核实后，由县级以上地方人民政府颁发。作为管委会，其不具有发放“两证”的职能。故“建议你院依法再审”。

向记者展示这份公文的复印件时，陈荣冷笑道，“真是个笑话”。顺着他手指的方向，记者看到，文件末尾，“丹阳市人民检察院”的公章上，落款时间被误写为2001年5月31日。

由于“皮球”被踢到房管局，陈荣追踪而去，而丹阳市房管部门传来的消息瓦解了老陈最后的一点“安全感”。“嘉荟新城的土地性质还是农业用地，无法办理‘两证’。”其间的意思，老陈有过亲身体会。

在高楼村，陈家曾在农田旁私自盖过一间瓦房，面积为12平方米，拆迁时，管委会未将之计入拆迁面积，因为，此属“违规建房”。“换言之，如今，管委会要让我们五六千户农民住进一片违章建筑里。”这是老陈的理解。

而丹阳市人民法院综合办公室主任史展告诉记者，法院支持了陈荣的主张，撇开上述建议书的合理性不谈，再审，或者不再审，法院的立场都是不变的，即，相关部门应该交付“两证”。

据史展披露，目前，该案已审理终结，进入判决程序。“法院一方曾多次催促政府执行判决，政府的态度也是积极的，但可能需要一个较长的过程。”

“增减挂钩”圈地

“是的，嘉荟新城的土地性质仍是农业用地，但马上就能转成建设用地了。”6月8日，管委会规划拆迁事务局局长赵华忠告诉记者，上述4个小区套用的是同一种“开发模式”：第一，建设用地增减挂钩；第二，先占后补。也就是，地方政府可以借用土地指标，先在农用地上建房，然后，通过复垦相同面积的“建设用地”归还指标。不过，只有“复垦”后，已被占用的农业用地才能转变性质，成为建设用地。

其实，为破解城市建设用地严重紧张而农村建设用地大量闲置的“土地困局”，2006年4月，国土资源部批准江苏、山东、天津、湖北、四川五省市率先开展城乡建设用地“增减挂钩”试点，此后，范围逐步扩大，截至2009年，又有河北、上海、浙江、广东、云南等19个省市被准予试行。

依据国土部2008年6月颁布的《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，所谓“增减挂钩”，即，依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块以相等面积组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，最终实现城乡用地布局更为合理的目标。

江苏省国土资源厅的一位干部对记者解释道，操作层面，地方国土资源部门需要提出挂钩方案，说明“占用”哪一块，“复垦”哪一块，何时完成复垦，等等。该方案须经省国土资源厅签发意见后上报国务院审批，获得批准后才能施行。

然而，试点政策出台后，争议很大。有学者指出，“增减挂钩”政策允许地方政府在指标范围内先行占用耕地，并在规定时间内（原则上不超过3年）用复垦面积归还，该做法造成了实际意义的“先占后补”。而政府占地在先，是刚性的；补地在后，是柔性的，经常“只占不补”、“占优补劣”、“多占少补”，很难保障补地的数量和质量，长此以往必然造成耕地总量的减少以及生产能力的下降。

而丹阳的做法是，每两年开发区制定一次“增减挂钩”计划，4个安置小区均安排了“挂钩项目”，只是由于被拆村庄大多地处开发区周边，按照全市的布局规划，这些片区的土地已安排给企业，所以，安置小区只能与其他项目“置换”。

“比如，直至今年，与嘉荟新城挂钩的几家窑厂和工矿得以关闭，复耕后的土地亦通过了国土部门的验收，对应地，农转用的指标最快在3—5个月内能够落下。”赵华忠告诉记者，其余小区挂钩项目的土地整理工作还在进行中，复垦、验收等过程都需要时间。

“政府拖欠房产证3年，他们反而是合法合理的。”陈荣如何也想不通这个问题。但是，2008年，国土资源部下发《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，其中提出，从2009年起，除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地实行“先补后占”。

“2010年起，我们制定挂钩方案时，坚持‘先复垦后建设’的原则，产权的问题因此避免。”丹阳市国土资源局新区分局局长张小平说。而陈荣等一大批较早的拆迁户成了前一波试点政策的直接受害者。

农民失地遗患

弄清产权纠葛后，6月13日，在记者的介绍下，顾福生、陈荣等人第一次知道，原来，江苏省早已改革了劳力安置费以及征地补偿费的发放方法。此前，他们一直以为，农村土地归集体所有，故而，征地补偿费应交由相应的农村集体经济组织处置，而最普遍的处置方法就是，大部分直接发放给农民，小部分留于村集体中，用于公益性事业，至于劳力安置费，更应由政府直接支付给农民个人。

而事实上，2005年9月1日，《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》正式实施。依据记者掌握的2007年丹阳市印发的相关通知，其中指出，市国土部门应当将80%的农用地土地补偿费和全部的安置补助费划入财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金财政专户；剩余的土地补偿费支付给农村集体经济组织，用于该组织的生产发展和公益性事业。

与之对应，以征地补偿安置方案批准之日为界，被征地农民被分为5个年龄段，除16周岁以下者一次性领取5000元生活补助外，其余4个年龄段每月领取数额不同，但均不超过300元的生活补助费，达到养老年龄后，领取养老金280元/月。

这是一种“以土地换保障”的做法。早在1993年，浙江省就开始为失地农民购买保险，变一次性的土地补偿为终生保障。目前，类似的政策已在江苏、上海、广东、海南、四川等多地试点或施行。

时任江苏省长梁保华曾如是分析“初衷”，在安置失地农民的方式上，过去，江苏大多采用一次性货币安置，虽然这种方式简单易行，但失地农民一旦将有限的补偿安置费用完，而又不能就业，生活就会陷入困境。因此，这是一种“确保失地农民基本生活不降低，长远生计有保障”的尝试。

但梁保华也指出，是否愿意“以土地换保障”，被征地农民具有选择权。因为，保障资金的主要部分来自征地安置费用，这属于农民和农村集体经济组织的财产，如果不给选择权，法理上缺乏依据。

然而，2008年，中国改革发展研究院组织农民土地使用权入户问卷调查，范围覆盖除北京、上海、西藏之外29个省（自治区、直辖市）的639村，共763个农民。结果显示，62.2%的农民不支持“土地换社保”的办法。

“我一直不知生活费的来源，更不知其中的转换，但如果可以选择，我愿意一次性拿回这笔钱，甚至，更愿意回到拆迁前的生活。”陈荣说。

目前，老陈享受的生活补助为每月120元。“失去农田的一两年里，我没找到工作，一家人到了一天两顿粥的地步，根本无法生活。”陈荣的5亩田早在2002年即被征收，本可以用于“过渡”的劳力安置费和土地补偿费被折合成当时的每月100元，于是，生活只能依靠不多的青苗补助费以及积蓄。直至2006年宅基地拆迁后，他拿到一笔安置费，在朋友的帮助下，得以创办一家“微小型”的人力资源公司，为失土农民介绍工作。

而更多曾经的“农民”告诉记者，他们无法适应生活方式的转变。“我们过惯了自由、闲散的日子，只要家里有田，没有收入也能生活；而今，土地换来的生活费根本无法保障生存，我们要求职上班，要担心下岗，要尝试一种完全陌生的活法。”一位云天花园的业主说道，我们早已不再年轻，而是年过半百的人了。

安置房何以遇冷

经过上述两项政策的“洗礼”后，丹阳开发区的拆迁户遭遇了第3种“令其费解”的开发方式。由于地方融资平台被严控，开发区对安置房建设引入“BT模式”。

BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）的缩写形式，意即“建设-移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。2010年11月22日，《丹阳市政府投资项目BT建设模式管理暂行规定》出台，其目的是为进一步促进该市投融资体制改革，鼓励非政府企业参与政府投资项目。而此前，“BT模式”早已运用于开发区的建设之中。

丹阳市一位房产人士对记者解释道，这种模式一般用于应对建设单位因资金紧张而无法实施工程的情况，尤其是政府牵头开发、投资的公益性项目。通常的做法是，政府授权BT承包商对项目进行融资，完成建设，此后整体移交给政府，由其回购。

“当时，开发区开出的条件非常苛刻。外立面要求、景观设计、市政配套，等等，他们都有成熟的方案。承包商只能谈一个总价，虽然不至于亏本，但利润很低。”据一位知情人士透露，嘉荟新城当时的报价只有每平方米1420元，而这一区域目前的房价接近5000元/平方米。

“而且，BT模式意味项目建设时，开发商需要垫付所有资金；竣工后，政府再按约定总价在3—5年内分期付清。”上述人士认为，大凡能在市场上找到好项目的开发商都不愿意接受如此的政府项目。

赵华忠承认，正因如此，嘉荟新城项目挂出后，一度有五家开发商前来商洽，但之后纷纷“打了退堂鼓”，最终只剩一家。而今，开发区中已规划的安置小区共有8个，4个至今未能开工，其中的主要原因之一正是由于利润过低，未有企业愿意开发。

然而，据披露，通过最近3年的运行，丹阳经济开发区已旧貌换新颜，行政规划面积从早前的50平方公里扩展至168平方公里，由于大量企业经招商引资入驻，该区的财政税收已从1个多亿“连空翻”，升至18亿元，再加上土地财政等收入，每年的可用财力估计已达到30亿元。

既然如此，为何不能抬高安置房项目的报价，留给企业更多利润？“开发区的想法是，愿意多给拆迁户一些优惠，但不愿养肥‘开发商’。”赵华忠解释道。

受一系列“合理”政策的影响，陈荣等人认为，自己的权益受到了严重的伤害。他们不断上访，四处求助，一次又一次地捋头发，但至今找寻不到出路。

（为保护采访对象，文中陈荣、顾福生均为化名）