规划国土空间 GDP有限生长

2011-06-16 00:09:00

来源: 时代周报

本报记者王珏磊实习生赵淑菊发自上海

6月8日，《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）正式在中国政府网全文刊载，这是新中国成立以来我国第一个全国性国土空间开发规划。《规划》从资源环境承载能力出发，对国土空间划分不同的主体功能区，并对不同主体功能区实行不同的绩效考核评价办法，以期形成合理的空间开发结构。

以资源承载力为依据

漫长的8年过后，6月8日，在国务院新闻办召开的新闻发布会上，《全国主体功能区规划》首次正式公布，并于中国政府网全文刊载。

国家发改委如此阐述“主体功能区”这一概念：“根据资源环境承载能力，现有开发密度和发展潜力，统筹考虑我国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，按主体功能区定位调整完善区域政策和绩效评价，规划空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”

根据规划，我国将构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。《规划》同时按开发方式，将国土空间划分为四类主体功能区，并规定了相应的功能定位、发展方向和开发管制原则。

发改委副主任徐宪平表示，推进形成主体功能区，有利于推进区域协调发展，有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，有利于制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系。

将“资源环境的承载力度”作为划分开发区域的重要参照，在全国经济地理研究会会长、中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长陈秀山看来，可避免一些资源环境承载力比较脆弱的地区因为过度开发造成资源枯竭、环境破坏、发展中断，而对那些资源环境承载力比较强的地区，则可向其倾斜，促其开发。“《规划》出台的根本意义还是规范开发秩序，实现自然、人口、经济、社会的协调、可持续发展，防止以前的过度开发，破坏资源环境带来的发展的不可持续性。”陈秀山认为。

“从耕地保护的角度来看，《规划》出台的意义也很大，但出得比较晚了点，前几年就应该出。我觉得粮食安全比保护文物更重要，应该把重点农业区域都划进禁止开发区域内，但规划没有明确这一点，有点遗憾。现在耕地已经非常紧张，优化开发区域没多少土地了，重点开发区域也已经到了很危险的时候，像中原经济区等地，但这些地方正好是我国农业生态区。中央与地方之间还有个利益博弈，能不能把耕地保护好，我信心不太足。”社科院研究员、中国城市经济学会副会长刘维新表示。

面临央地博弈挑战

中央与地方的利益博弈，确实是《规划》始终面临的一项挑战。自2003年发改委正式提出“主体功能区”战略构想，到正式公布，历时8年。到目前为止，还有众多省份没有按规定时间上报省级层面的主体功能区规划。

“这是一个中央和地方的博弈过程。之所以拖了这么长时间，是因为这样一个覆盖全国的主体功能区规划，不要说在我国，在全世界都是没有的，可以想见它的工作量之复杂。另外，它确实牵扯到地方的利益，主要是地方的发展空间受限，在限制和禁止开发地区还有一个利益补偿的问题，这个目前还没有相应的配套措施，推行起来肯定有难度。从地方政府的角度来讲，它们都想把自己纳入重点开发区内。”陈秀山告诉时代周报记者。

来自地方的抵触，一直存在，至今也并未完全消除。据报载，多位西部省份的官员表示，“哪个愿意把自己划为限制开发区和禁止开发区？一限制或禁止开发了，还怎么发展？不发展的话哪来的财政收入解决民生问题，靠国家的转移支付和生态补偿的钱，天天向国家伸手要钱，哪里有自己手头有钱方便？”

因此，整个《规划》的制定过程中，一直在向各部委、各地方征求意见，并逐步对《规划》内容进行调整和完善，在很多提法上有所修改。“最初单纯是从中央的角度来规划，后来也吸取了一些地方上的意见。从积极的方面来说，现在的规划也是中央和地方协调的结果，从消极的方面来说，也是博弈、妥协的结果。”陈秀山告诉记者。

利益补偿能否到位，地方政府是否会为限制和禁止开发区一直“计较”，也许是《规划》能否成功实施的关键。据发改委秘书长杨伟民介绍，加大对重点生态功能区的均衡性转移支付的力度，从前年财政就开始做，前年中央财政转移支付了120亿元，去年资金增加到250亿元。“我们将 436个县级行政单位纳入了国家重点生态功能区，相当于每个县平均得到了接近6000万元的均衡性转移支付。”

“中央财政有这个力度，只要下决心，转移支付是可以到位的。我认为，财政转移支付应该把几个农业重点保护区也包括在内，这是从全民利益出发的。”刘维新表示。

不过，在陈秀山看来，单纯靠补偿，无论是横向的还是纵向的，都不能满足发展的需要。“我觉得禁止和限制开发不等于说一点儿不开发，特别是限制开发地区，要开发那些符合当地资源环境条件和承载主要功能的产业，比如生物性产业、旅游、文化产业等。重点开发地区也不是说不顾一切地大干快上，也还是要考虑到资源环境的承载力。总之，不能把这绝对化。”

社科院经济研究所高级研究员、区域经济研究专家徐逢贤也向时代周报表示：“划分四个主体功能区，并不是绝对的，并不是说把手脚捆住。禁止开发区也可以在不影响生态环境的前提下，发展一些高效生态经济。任何一个社会都要高度重视生态环境的改善，在这个前提下，根据各地区资源条件、生产环境状况，来发展相应的产业。”

划分功能区后，地方官员的绩效考核指标也将多样化，“应根据不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和政绩考核。对重点生态功能区和农产品主产区不再考核GDP增长、财政收入、招商引资、出口等经济指标。”杨伟民表示。

应全面考虑功能区关系

“发改委对我国现时区域发展中的问题的认识是清晰的、准确的，对我国区域发展方向和区域政策进行调整的愿望也是正确的，值得赞赏的。问题在于‘主体功能区’概念的内涵及其话语体系的逻辑性，这些能否确保对我国区域开发方向和区域政策进行成功调整，是令人质疑的。”国务院参事、社科院环境与发展研究中心研究员徐嵩龄告诉记者。

在徐嵩龄看来，首先，以“主体功能”进行国土分区的恰当性值得质疑。“国际政经界和学术界，很少见到以功能目标对国家或国内地区进行分类的。国土分区多是以其现状特征命名，如我国的‘东、中、西’分区，‘老、少（数民族）、边、穷’分区等；国际层面的‘发达国家’、‘发展中国家’、‘七十七国集团’等。这样做的好处是，既突出现实状况的一致性或相似性，又允许功能目标和发展前景的多选择性和多可能性。”在他看来，用“相对发达区”、“发展中地区”、“自然生态功能区”和“遗产保护区”来替代优化、重点、限制、禁止开发区的概念，更为合适。

而对不同的主体功能区提出的开发内容，在徐嵩龄眼里，有些提法既不利于促进地区发展的质量，又会束缚区域对发展路径和前景的选择多样性。“比如，优化开发区的开发内容是，‘要改变大量占用土地，大量消耗资源和大量排放污染，实现经济快速增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工和竞争的层次’。这同样适合重点区，在一定程度上也适合限制区，甚至禁止区，在遗产产业层面。如果将这些内容仅仅局限于优化区，会对其他区的发展质量不利。”

将承接优化开发区的产业转移作为重点开发区的主要经济内容，徐嵩龄也认为其有失偏颇，将束缚和妨碍重点区对发展路径和前景的选择多样性。并且，“如果优化区的资源消耗型、污染型产业，被引导向重点区转移，这将是一个误导。”

不过，在陈秀山看来，产业转移引起的污染西移，跟主体功能区没有直接的关系，这几年中已经是一个引起关注的问题。“解决这问题取决于两方面，一是东部地区在提升产业时，在转移一批的同时，可能直接要淘汰一批，要改造一批；二是中西部地区在接受产业转移的时候要有门槛儿，要筛选，而不是为了短期的利益来破坏长期发展的可持续能力。”

对于禁止开发区，只谈“禁止”不谈“开发”，徐嵩龄也认为不妥，“其结果是禁而不止，终成乱开发。国内外实践均表明，在自然保护地和文化遗产地，可以发展遗产产业（如遗产旅游）和生物种植业等非耗用型资源利用产业和项目。它们有着很高的品质和质量要求。它们的开发和发展不仅对自然保护和遗产保护事业是重要的，而且会参与国际竞争。”

“如果仅仅从资源环境约束角度，来考虑产业转移和人口转移，这样的处理是不全面的。它们之间的相互关系应有更为广阔的思考，首要的应从投资和智力角度思考。应鼓励优化区企业在后三区中投资开发最适合那里资源条件、并具有国内外竞争优势的产业，同时实现相关智力和人才向那些地区的转移。对功能区之间的关系，应有更为全面和恰当的考虑。”徐嵩龄表示。