户籍改革：应吸纳更多流动人口

2011-02-24 02:18:39

来源: 时代周报

本报记者徐伟访谈嘉宾陶然（中国人民大学经济学院教授、美国芝加哥大学经济学博士）

户籍改革中的住房难题

时代周报：现代户籍制度在我国已有五十多年的发展历史，它对我国的政治经济生活有着广泛而深刻的影响，时至今日，这种户籍制已经成为跟经济的发展很不适应，亟待改革。我国的户籍制度从建立至今，大致经历了怎样的历史演变过程？

陶然：我国现行的户籍制度初建于1958年，当时国家着力发展重化工业，尤其是国防工业，在严格的计划经济体制下，这样的产业发展模式根本无法提供就业，所以要限制农民进城，减轻城市负担，稳定社会治安。同时，重工业的发展需要农村为城市提供足够的粮食和原材料，这在生产力极其落后的情况下，不得不把农民捆绑在土地上。基于此，国家制定了户口登记制度，明确将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”，并对人口自由流动实行严格限制，这是今天城乡二元结构固化的开始。

这种局面一直持续到上世纪80年代中期才有所松动，由于市场逐步放开，城市里的部分产业需要用工，所以在局部范围内放开农民进城，比如在江浙和珠三角一带，私营和外资企业的兴起需要劳动工人，所以从本省或者本县的农村招收农民，但当时进城落户的比例并不高。到90年代中后期，随着城市经济进一步发展，才真正出现大规模的农民进城，直到现在，形成巨大的民工潮。

时代周报：从中央到地方，“户籍改革”的口号已经喊了多年，许多地方政府也都进行了各种探索，但至今户籍壁垒依然存在，户籍制度改革为什么这么难？它的主要阻力是什么？

陶然：主要阻力还在地方政府，当然也与我们目前整体的体制，尤其是土地管理体制有关。目前，非国有企业是城市吸收就业的主体，随之就业逐渐与城市户口脱钩，这也就意味着户口与就业相关的社会保险（即所谓的“五险一金”，养老、医疗、失业、工伤、生育保险及住房公积金）脱钩，这些保险由作为雇主的企业和作为雇员的个人（单独或共同）缴纳。因此，不管雇员是否有本地城市户口，都可以享受这些保险。从这个意义上讲，当前阶段城市户口主要意味着由城市政府提供的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，以及迁移人口子女在城市公立学校平等就学的机会。

其中最困难的，也是户籍制度改革中成本最高的是流动人口居住问题，在当前城市地价和房价飙涨的情况下，要以农民工为主体的外来人口自己购买商品房，或要求地方政府为广大流动人口提供保障性住房，并不现实。但拥有可支付的、能维持基本尊严的住房，是农民工市民化、农民工家庭永久迁入城市的必要条件。因此，为广大流动人口建设其购买或租住得起的住房，并配合以较好基础设施和公共服务，是未来中国人口城市化过程中必须面对的重大挑战。其次，是城市公立学校义务教育，农民工子女进入城市公立学校就读依然困难重重。最后是城市低保，城市低保一直把农民工排除在外，但户籍制度改革的目标，是让越来越多的农民工获得城市户口并获得与城市户口相关的公共服务。

户籍—土地制度联动改革

时代周报：相对而言，后两个问题更容易解决，而住房问题则困难得多，对此你是否有比较好的对策？

陶然：目前体制下，地方政府大部分缺乏动力为外来农民工大规模提供保障性住房，但只要适当放开集体建设用地入市，让城市郊区农民给外来农民工盖房子，就不需要地方政府大规模提供保障性住房。

实际上，在规划、基础设施和政府税收到位的情况下，允许作为外来流动人口输入地的发达地区城市城中村、城郊村的农民给外来流动人口盖房子，还将大大有助于户籍制度改革切实实现突破。一旦流动人口住房问题通过这种方式得到解决，再在改造后的城中村地段配套建设一些为外来人口子女服务的公立学校，户籍改革就实现了有效突破。

城郊的农民和村集体过去和现在都有很强积极性，来提供大量租金低廉的住房出租给外来人口。这一方面是农民主动分享城市化收益的表现，另一方面也充分证明，外来流动人口的居住问题可以通过土地制度的创新来完成，而并不必然要过多增加政府的财政压力。换句话说，有效制度改革是解决问题的关键。其实，地方政府还可以因放开集体建设用地入市后抽取土地增值税和财产税，这样就逐渐淡出目前的依靠土地出让金的地方土地财政模式。最后，这种增加供给的改革可以有效抑制房价泡沫，甚至可以带来房价下降的同时，不影响反而促进经济增长。我希望各级政府，尤其是中央政府真是要好好想想这个问题，为什么目前政府主要通过需求面管理调控房价却屡屡受挫，最后干脆直接采取歧视性限购之类的措施。如果采取措施的方向本身就有问题，那么一条道往下走是不是好的选择？

时代周报：住房问题解决后，再需要进行怎样的制度设计，让农民可以获得上述三项公共服务，以解除农民进城的后顾之忧？

陶然：为渐进地增加城市公共服务对农民工的覆盖，防止出现政府短期内为所有流动人口提供服务而财力不足的局面，确实可以考虑设置一定的农村流动人口的“城市户口准入标准”，为达到该准入标准的迁移人口建立一个福利包（或叫城市户口）；其次，将该福利包与农村的农地承包权利挂钩，让农民在两者之间有自主选择的权利。最后，为户籍改革配套相应的融资手段，主要通过开征以土地资产及其增值为税基的地方财政体制改革来实现。就机制设计的视角看来，可考虑如下“户籍—土地制度联动改革”的概念模型：

第一，需要降低目前的流动人口向城市进行永久迁移、或者说申请城市户口的“准入标准”。比如，只要在某城市就业2-3年，累计6-12个月的月均收入超过个人所得税免税额，交纳“五险”满2-3年，就能申请该城市户口。此外，对于那些自我雇佣的外来人口，或可以要求其自行缴纳“五险”的全部或部分科目，或者另立一些稍高、但也不能太高的收入和居留时间标准，单独处理。

第二，把城市最低生活保障、结合住房补贴性安排（包括“经济适用房”、“两限房”的购买权，廉租房、公租房的租用权）、子女义务教育公立学校入学权利、民办学校义务教育入学补贴，构成一个“城市户口福利包”。

第三，达到上述“城市户口准入标准”的农村迁移人口，在自愿基础上（无偿）放弃其在农村耕地承包权，出具有原籍户口所在村集体、乡政府所提供的放弃农地承包权的证明，就可以获得迁入地城市户口和享受上述“城市户口福利包”的资格。考虑到农民工在老家原有宅基地往往进行了较大投资，不应把放弃宅基地作为申请城市户口的必要条件，而应该允许其保留，在未来政府相关政策调整后，应该逐渐允许宅基地自由流转。

对于符合上述准入标准、但不愿意放弃耕地承包权农民工，则只能获得子女义务公立学校入学权，但不能申请城市户口，不能被纳入城市最低生活保障覆盖范围。在这方面，可通过中央或省政府发放“教育券”，对应着相应财政拨款，赋予流动人口子女在城市或乡村学校就学的自由选择权。

宅基地使用权归农民

时代周报：这种设计与重庆的户籍改革颇为相似，不同的是重庆的改革要求农民用宅基地换购房补贴，这种“土地换户籍”的做法被一些学者斥为“圈地运动”，你如何看待重庆的户籍改革模式？

陶然：重庆改革的具体措施是对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照征地政策给予一次性补偿和购房补助；对自愿退出承包地的，按照流转标准，对本轮承包期内剩余年限权益给予一次性补助。实际上，正因城市户口还对应一些福利，而农村承包地在集体所有制情况下继续面临因人口变动而调整的压力，所以，户籍改革中可以考虑要求外来农民在自愿申请户口并进城入户后放弃承包地。这样村集体就可以把这些承包地分配给继续留在农村的人口，使后者农地产权稳定甚至经营规模扩大，这将有助于提高收入，改善社会分配状况。

但是，与承包地相比，宅基地因存在两个特点而不应作为获得城市户口的先决条件。其一是对宅基地及其上建筑物，农民进行了更多的投资；其二是在目前体制下，作为农村建设用地宅基地可以通过复垦带来目前城市发展急需的“建设用地指标”，后者通过跨区域交易具有不小的经济价值，而这也恰恰是重庆近年来推行的“地票交易”改革，以及天津“宅基地换房”、成都“拆院并院”、浙江嘉兴“两分两换”等改革模式的关键激励。按道理讲，这部分“土地发展权”的市场价值，应该自动全部或大部归相应农户所有。换句话说，这部分指标交易和收益的主体，应该是自愿将宅基地复垦并通过市场机制出卖建设用地指标的农民。但在目前各地的操作中，无论是农民宅基地拆迁后的农民集中居住，还是农村宅基地复垦后将新增建设用地指标进行“地票交易”，其推动主体都是地方政府。

在上述系统性改革方案下，地方政府为解决外来人口户籍问题并不需要付出太多财政代价，因此，也就不需要用农民的宅基地建设指标来置换。政府不仅没有必要以农民的宅基地为代价来换户口，而且还应该赋予农民更充分的宅基地买卖、开发的权利。实际上，如果承认宅基地是农民的财产，而农民工本身也通过城市就业向政府纳税并应该获得这些基本公共服务，那么用作为自己财产的宅基地来换与户籍对应的基本公共服务，显然有失合理性。

时代周报：2010年是中央提出加快户籍制度改革的一年，许多地方都开始了户籍制度改革的尝试，在户籍改革过程中，中央和地方各自应承担怎样的角色？

陶然：户籍改革有一个误区，即应该给城市政府充分的自主权，中央政府不应该深度介入。但实际上，若无来自上级，尤其是中央政府的指导性政策、跨区的协调乃至于对地方政府，尤其是人口流入地的地方政府施加较大压力，跨区、乃至跨省的户籍改革问题基本上很难得到解决。如果我们观察现有的各地户籍改革试点，就可以看到其主要瞄准对象是来自本省或本市范围内的农村人口，甚至有的只覆盖本地失地农民（往往是在低价征收农民土地之后）。但考虑我国人口迁移有相当比例是跨地区或跨省迁移，特别是从内地向沿海、从发达省份内部较不发达区向更发达区域的迁移，这种完全由地方推动的改革就基本无法覆盖那些来自外省、市的流动人口。

当然，目前我国城市外来流动人口已经接近2亿，如果加上这些劳动力的配偶和孩子，户籍改革需要解决超过3亿人的户口问题。要求城市在短期内做到为所有外来人口提供相应公共服务确有一定难度。因此，在户改中设定一定的准入条件，可能存在一定必要性。但这里的关键问题在于，如果准入条件设定过高，只吸引高端人才，户籍改革倒是可以做到“有序渐进”，但“以人为本”也就没有了。正是从这个意义上讲，如果中央政府不在城市户籍准入条件上对地方政府进行一定的限制，或者直接给出一些既有一定弹性，但又有实质约束力的纲领性意见，甚至在一定条件下为激励地方政府放宽落户条件而给予适当财政和政策支持，光靠地方政府自身推进户籍制度改革，就很可能带来地方政府，尤其是作为流动人口主要流入地的沿海地方政府，将以农民工为主体的所谓“低素质”人口及其家庭成员排斥在外的局面，这对于中国未来的长期增长和和谐社会建立都是非常不利的。