• 蛟龙模式:不征地的城市化

    专题文章 > | Time Weekly - 2011-01-27 04:52:46
  • 2000年,重庆人黄玉蛟突发奇想,尝试直接租用集体土地,在成都建立了全国首家民营工业园;之后,工业园因违法屡受调查、几度差点被取缔,至2009年终被合法化。十年跋涉,于黄玉蛟而言犹如经历“枪林弹雨”。作为一家建立在集体土地上的工业园,黄玉蛟开创的“蛟龙模式”,证明中国完全有可能在原有征地制度之外走出一条城镇化之路。集体土地入市的这一制度外探索,能否在全国复制?

    本报记者 邓全伦 刘小童 发自成都

    成都蛟龙工业港总经理黄玉蛟最近特别忙。他不停地飞往全国各地考察—许多地方政府都主动邀请他去投资建设工业园区。

    黄玉蛟名声在外,因为他创办了全国第一家民营工业园——成都蛟龙工业港。该工业园独特之处,在于突破了现有法律框架—根据现行征地制度,农地转用工业的,必须由政府先把农民的集体土地征用为国有土地,通过政府专营转让给工业用户。蛟龙工业港则直接租用农村集体用地,绕开了对农民土地进行国家征用后“招拍挂”的环节。黄玉蛟以土地收益向农民交付租金,并进行补偿安置。

    但蛟龙工业港一开始就踩在政策边缘线上,曾遭到国土部门查处,几度差点被取缔。“我简直是冒着枪林弹雨闯过来的。”黄玉蛟唏嘘不已。

    黄玉蛟的这种探索,引起了经济学家周其仁的极大关注。由周领衔的北京大学国家发展研究院综合课题组,2008年12月起对其展开深入调研。

    “工业用地是我国新增建设用地的重要组成部门,在未来征地范围逐步缩小到公益用途的背景下,亟需探索一种新的工业用地模式。”课题组评价认为,蛟龙工业港作为一家建立在集体土地上的工业园,提供了一个鲜活案例,证明完全有可能在原有征地制度之外走出一条新的工业用地之路。

    敢越雷池

    蛟龙工业港总面积5平方公里,兼具民营、建设在集体土地上、规模庞大三个特点。在周其仁的印象中,同时具备这三个特点的工业园,全国鲜有第二例。

    周其仁非常欣赏蛟龙工业港的创办者黄玉蛟。43岁的黄玉蛟,出生于重庆涪陵李渡一个叫大柏树的小山村,从小精明能干、不安分,立志跳出农村。

    1999年初,黄玉蛟从香港回内地二次创业,但在四川连谈数个开发区,都因拿地数量太少而被拒绝,“占地5亩?太小,不考虑。”

    随后,黄玉蛟到成都青羊区,租用5亩地准备建卫生巾厂,由于地面潮湿,项目延迟开工。就在此时,有人提出以20多万元的价格租用厂房,并向黄玉蛟抱怨“建厂场地难找”。

    两次经历触发了黄玉蛟的思考:既然中小企业获得建厂场地如此困难,何不考虑帮中小企业拿地建厂房再出租?黄玉蛟的思考基于一个现实:国家快速工业化诞生了大量工业企业,其中九成是中小企业,对工业用地有大量需求。

    2000年4月,黄玉蛟接手青羊区一个台商经营失败的兰草园项目,尝试将52亩农地建成13家厂房出租。没想到3天就被抢空,净赚几百万元。

    这个工业小区后来扩大为1平方公里,成就了今天的蛟龙青羊园区。2003年,黄玉蛟又在成都双流区租赁农地4平方公里建工业园。于是,国内首个“从集体土地上发展起来的民营工业园”—蛟龙工业港诞生,并称之为“蛟龙模式”。

    该模式保留了工业园区土地农村集体所有制性质,向当地农民集体租赁土地,自筹资金建厂房,而后将标准厂房出租给中小企业,他则以赚取的租金收入向当地农民交付租金;租金差就是蛟龙的利润。

    但横亘在黄玉蛟面前的,是现有征地制度的巨大障碍。蛟龙工业港直接租用农民耕地,违反了国家农地转用的规则。

    “国家对乱占耕地惩罚严厉,一旦出事,后果是灾难性的。”黄玉蛟曾经的小车司机王士杰说,黄玉蛟当时敢越雷池,许多人为其捏了一把汗。

    但黄玉蛟倔强地坚持。他说,当时之所以敢冒政策风险,除考虑收益外,还在于:“我坚信法律是为社会发展服务的,而不是阻止发展的拦路虎,滞后的法律首先得有人去突破。”

    艰难的跋涉

    黄玉蛟其实多年来一直为蛟龙工业港的合法身份操心。他坦言,“蛟龙工业港10年的发展历程是一次艰难跋涉,走得非常苦。”但让他欣慰的是,“地方政府的态度一开始是不反对的,某种程度上甚至是土地制度创新的积极推动者。”

    当初,黄玉蛟接手失败的兰草项目而租用青羊区大石桥村土地时,区政府给予了积极支持。2000年4月13日,青羊区政府更是下达文件,同意黄玉蛟在大石桥村兴建“成都蛟龙工业港”,并给予优惠,免除相关费用。

    黄玉蛟当时很明白:青羊区政府的这一决定,与现有土地制度有冲突。《土地管理法》明确规定,除了“农民自用于宅基地、兴办乡镇企业、乡村公共实施和公益事业;与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业;因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移”以外,任何单位和个人进行建设必须申请使用国有土地。“我租用大石桥村的农地办工业园,显然不属于例外情况中的任何一种。”黄玉蛟坦承。

    但有了政府的支持,黄玉蛟开始大干快上。首期租赁的土地上很快就建起了林立的厂房,上门求租的中小企业络绎不绝。在王士杰记忆中,工业港原有500亩土地规划指标很快用完,开始拓展到政府规划区外。

    蛟龙工业港占用的规划外土地均是耕地,不仅未履行占补平衡义务,甚至侵占了部分基本农田和生态区土地。

    2002年10月21日,大兴土木的工业港突然静寂下来—青羊区国土局大队的执法人员降临,首次叫停蛟龙的土地违法行为。

    让黄玉蛟感到沉重压力的是,国土部门要求他立即拆除已建好的众多厂房,而这些厂房都入驻了企业。黄玉蛟说,当时他度日如年,“外界更是盛传我已被抓了”。

    更严重的是,蛟龙公司还被查出,以“代建”名义偷偷卖掉部分厂房,以弥补初期启动资金的不足。青羊区政府由此对黄玉蛟产生了“信任危机”—担心他把厂房卖掉卷款逃跑。2003年4月24日,该区决定不再给蛟龙工业港新增土地,不再为其办理集体土地使用权证和村镇房屋所有权证。

    青羊区国土局更是紧盯不放。“我前后一共收到了二三十张违法通知书和处罚单。”黄玉蛟四面楚歌,只得彻底停止青羊工业园建设。

    失之东隅,收之桑榆。地方政府间的招商竞争很快让转机出现。2003年6月,双流招商小组找到黄玉蛟,邀请他到双流克隆青羊模式搞开发。双方达成协议:蛟龙公司投资10亿元兴建“双流蛟龙工业港”,规划面积3平方公里(2007年扩大到4平方公里)。

    双流给了黄玉蛟更多的农地和扶持。但他面临的政策困境并未减少。国土部门包括双流国土局、成都市国土局乃至四川省国土局仍三番五次向黄玉蛟发出通知,要求其依法停止违法占地,承担法律责任。

    黄玉蛟说,占地之事甚至惊动了国土资源部,多次派员专赴成都调查,蛟龙工业港几次差点被取缔。

    三方利益的选择

    尽管遭遇了国土部门的多次叫停,蛟龙工业港却受到中小企业的青睐。由于是租用农村集体用地,蛟龙工业港绕开了对农民土地进行国家征用后招拍挂的环节,土地占用成本十分低廉。同样是一处2000平方米的标准厂房,若按政府征地后招拍挂的模式,企业要支出成本400万元以上,而在蛟龙工业港,只需预付2万元定金,以后月付1.4万元租金即可使用。

    低廉的租金吸引中小企业蜂拥而来。黄玉蛟称,招商引资一直是每个工业园最为头痛的事,但蛟龙工业港不仅厂房空置率为零,且早由“招商”变为“选商”。

    更有趣的是,2004年8月17日,青羊区高层在参观双流蛟龙工业港后“震动很大”,认为“双流蛟龙工业港起点高、规模大”,决定重新支持停止的青羊蛟龙港,重启建设。

    青羊区看重的当然是蛟龙工业港创造的经济效益——黄玉蛟称,目前工业园1000多家企业共吸收10万人就业,去年创造产值160亿元,缴税3亿元。

    如果只能在现行集体土地征用和蛟龙模式中作选择的话,当地农民显然更欢迎后者。蛟龙工业港租地程序是,农民首先将土地承包经营权还给村集体,再由集体出面将地租给蛟龙工业港,后者对农民进行补偿安置,租期为50年。尽管政府和企业在运作过程中仍处于强势地位,但对农民来说,生活和收入得到了保障和改善才是最真实的。

    2011年1月25日,双流蛟龙工业港农民周广掏出账本,给记者算了一笔细账:他家5口人,人均1亩地。占地前收入主要分为三大块:种地、养殖、一人外出打工,加起来每年大致收入20500元。相应的,占地后收入也有三大块:租地收入,每年每亩1500—1700元;房屋出租收入,5人户在拆迁安置时分得两套住房,一套自住一套出租月收入500—600元,分得的35平方米铺面月租金约800元;两人安置在蛟龙工业园打工,每月共收入1500元。这样每年可收入41100元,比占地前增收20600元。

    “蛟龙工业港片区已是小城市了,我们的生活成本因此上升了。”周广称,但除去所有成本,年净收入仍比占地前增长8600元。

    “跟其他征地拆迁不一样的是,无论我今后走到哪里,这里还有属于我的土地。”周广说。

    在北京大学国家发展研究院院长周其仁看来,在集体土地上兴建工业园区,实际上成了地方政府、中小企业、农民三方利益的一种可行选择,具有内在的经济合理性。

    制度内的回归

    正是蛟龙工业港在GDP和税收、就业等方面的贡献,政府有了内驱动力,将蛟龙工业港从合理推向合法,纳入原有的制度框架。

    “蛟龙模式”要完成制度内的回归,首先面对的是土地用途和性质问题。黄玉蛟称,他们选择了用地成本中最便宜的一条路径,就是申请政府调整规划、划拨指标。

    2006年3月,双流国土局动用了最宝贵的计划内指标资源,将蛟龙所占用的2平方公里土地列入“2005—2020年土地利用总体规划”,转为集体建设用地。与此同时,利用土地管理法中“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”这个例外规定,黄玉蛟向有关土地行政主管部门申请批准使用集体建设用地。为避开政策风险,蛟龙工业港将“租地”改为土地“入股”。

    农民得到的是“入股分红”:1亩土地1股,每年红利为1500元,以后按比例增加;对愿意在工业港内就业的当地农村劳动力,提供月收入不低于500元的就业岗位。

    2006年5月16日,成都市国土资源局发出通知,认为蛟龙工业港是节约利用土地发展工业的有益探索,要求:将蛟龙工业港的土地利用纳入“土地利用总体规划”、“城市总体规划”和“工业发展布局规划”;同意蛟龙以土地使用权经营、入股和租赁等方式使用集体建设用地。

    “这一文件,为蛟龙的制度内回归指明了路径。”黄玉蛟说。最终,在2009年初,双流国土局在蛟龙公司补交部分罚款后,再次将其剩下的2平方公里土地纳入指标计划,并由双流政府帮其缴纳了6000万元的占补平衡费。至此,蛟龙完成了合法化。

    “我一直坚信,法律不会扼制发展。现有征地弊端日显、成本陡增,为何不另辟蹊径呢?”黄玉蛟希望国家适度增加制度弹性,在传统的征地制度之旁,走出一条集体建设用地直接入市,实现国有土地和集体土地“同地同权”的新路线。


    1953年以前

    没有征收(征用)土地之说。国家建设使用民地须向土地所有者洽购。

    1953年

    中共中央提出过渡时期总路线,出台新中国第一个《国家建设征用土地办法》,废除按市场价格洽购土地的办法,规定以“最近3年至5年产量的总值”的低补偿价为工业化取得廉价土地。

    1956年

    完成了农业合作化,构建了集体土地所有制,土地禁止了买卖出租,国家和550万个集体土地所有者之间的土地流转唯有通过土地征收一条途径。

    1982年

    国务院公布实行《国家建设征用土地条例》,正式提出征地的强制性的概念。

    1988年

    《宪法》和《土地管理法》修改,删除了“不得……‘出租’……土地”的字样,正式创建了国有土地使用权交易市场。

    1998年

    中国修订《土地管理法》,对征地制度作了一些改良,如提高征地补偿费,最高上收征地审批权,改进征地程序,但未改变征地制度的计划经济性质。

    2001年12月30日

    中央18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,对农民土地使用权的流转,特别强调农民的自愿原则。

    2001年

    国土资源部开始启动征地制度改革试点。

    2003年3月1日

    《中华人民共和国农村土地承包法》实施,该法在保护农民长期、稳定的承包权的同时,严格限制村集体权力。

    2003年9月22日

    浙江省发布《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》,率先在全国建立被征地农民基本生活保障制度。

    2000年-2002年

    国土资源部组织征地制度改革调研,有专家提出按市场价格进行土地补偿的建议,但未被接受。不接受的理由是:按市场价格进行土地补偿将极大地增加建设成本,会使农民“一夜暴富”,“带来更大的不公平和混乱”。

    2004年3月

    《宪法》增“征用补偿”条款,其中称,“征收主要是所有权的改变,征用只是使用权的改变。”

    2004年6月

    国务院下发28号文,以“保持农民原有生活水平”作为征地补偿的标准。

    2006年8月31日

    国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》,通知要求切实保障被征地农民的长远生计,加强土地调控。

    2007年3月16日

    《物权法》通过,其中规定了征收和征用制度。

    2009年5月

    安徽全省实行征地补偿准备金制度,即征收(用)地申请单位在将征地报批材料报送省级国土资源管理部门审查之前,将征地补偿费用足额预先存入当地国土资源管理部门开设的征地补偿费用预存专户,确保征地补偿费用能够及时足额兑付的管理制度,此为全国首创。

    2010年6月26日

    国土资源部发布通知,要求征地补偿费直接支付给农民,被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和,应能保障其选购合理居住水平的房屋。

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