澳门还富于民的启示

2011-01-29 22:13:17
来源: 时代周报

仇国平

自从2002年赌权开放、2003年自由行政策推出之后,澳门特别行政区政府税收大增,财政盈余由2004年61亿元 (澳门币,下同)增加至2008年的250亿元。积累得来的盈余,许多用在民生工程上,令市民直接分享到经济发展带来的成果。相对较高的财政透明度,让市民有机会参与财政开支分配的讨论及制定。立法会、廉政公署、审计署对财政预算执行的监督,保障公帑不被个别官员中饱私囊。澳门特别行政区政府透过分配财政开支还富于民,值得内地地方政府参考。

内地地方政府一般认为经济一旦高速发展,老百姓生活就自然改善。在这一逻辑下,财政开支扣除政府人员工资后,许多都花在基础建设上。同时,为了与其他地方争取外来投资,地方政府纷纷向投资者提供廉价土地,对投资者提供各种各样的税务优惠。30年的开放改革证明,这种经济发展模式令财富越来越集中,大多数的老百姓并没有享受到相应的经济发展成果。急速的经济发展,造成环境污染、土地资源浪费、家庭功能瓦解等问题。近年经济发展政策向房地产倾斜,房地产价格上涨,都市化及城乡改造导致一些居民房产被无理清拆,令居民苦不堪言。

至于与民生息息相关的教育、公共房屋、医疗、以及社会保障方面的开支,在社会化、民营化的思潮下远远落后于需要。处于社会低下层、没有城市户籍的外来工,为应付上述开支疲于奔命。受制有限财力,住在简陋的居所,有病不敢求医,退休、失业、工伤后生活苦无着落,子女只能接受质量较次的教育,影响他们日后在社会阶梯向上流动,造成代际贫穷。经济增长的同时,社会两极化日趋严重,群众事件屡见,对地方政府管治威信及社会稳定构成严峻考验。

另一方面,在金融海啸下政府推出的经济稳定政策,倾向把资源投放在国有企业中。民营企业、特别是中小企业经营面对很大困难。由于民营企业与中小企业大都是劳动力密集行业,发展空间受制,令城市失业率高企。同时,一般老百姓及中小企收入不能大幅增加,而社会服务不足又令老百姓不敢消费,政府要推动内需便事倍功半。经济要维持高速发展,就只能加大政府财政支出及货币供应,影响政府维持财政健全、低通胀等经济发展基本因素。

相反,澳门特别行政区政府近年积极拓展社会服务,协助中小企业应付全球化、区域化的挑战,新增开支许多都用在居民能直接受惠的事业上,而澳门特区的GDP总量近数年差不多每年都以双位数字增长,证明社会福利及经济高速增长可以并存。以教育为例,过去澳门在教育方面资源投放不足,免费教育不能落实,学费成为不少家庭的沉重负担。不少优秀人才有感于教师工资不多,不愿加入教师行列,再加上中小学每班人数众多,严重影响教育质量。至于大学方面,由于学额不足,令许多中学毕业生离澳升学,毕业后留在外地工作,令澳门流失不少人才。澳门特区政府在2005年落实由幼儿园至初中十二年免费教育,又在2007 年度落实由幼儿园至高中的十五年免费教育﹐大大减轻家长负担。同时, 大幅增加教师工资,吸引优秀人才加入教师队伍。大学学额在回归后逐步增加,令超过七成中学毕业生可升读大学,更多中学毕业生留澳升学,减轻人才流失问题。特区政府又为超过10000名各级基础教育教师人次,提供在职教师培训。透过增加免费教育津贴、减少每班学生人数等方法,减轻教师工作量;成立教育发展基金,资助聘请专职人员、举办学生余暇活动、维修校舍、更新设备、发展品德教育及信息科技教育等,改善教育质素。

在房屋政策方面,近数年澳门一般住宅单位价格翻了数倍,居民怨声载道。特区政府遂承诺在2012年落实兴建19000个出租及出售公屋单位,在一个人口只有五十多万的城市,新增公屋数目相当可观。在社会保障方面,自2008年开始,特区政府每年向每名居民提供2400 至 6000 元现金津贴,令居民直接分享到经济发展带来的成果。后来,有鉴于这种一次过的现金分享鼓吹挥霍的社会风气,无助舒缓居民退休后的生计问题,澳门特区政府在现存的社会保障基金基础上,成立非强制性中央储蓄制度,为每位永久居民开立账户,计划每年向每个账户注资,令今日的经济成果转化为未来的退休保障。

此外,特区政府对全职低收入受雇人士作出经济补贴 。凡年满40岁以上的本地居民,若季度的每月平均总工作收入不超过4000元,便可获政府津贴,津贴额为4000元减去工资的差额。65岁及以上居民,每年获发5000元敬老金。低收入家庭亦可获得经济援助,金额为最低维生字数与工资的差额。至于未被纳入经济援助网的三类弱势家庭,包括单亲、残疾及长期病患者家庭,则每月可获特别生活津贴1600元 (1人家庭) 至6300元 (8人以上家庭)。

至于医疗方面,由于澳门特区政府一直对医疗服务提供大量资助,因此医疗费用低廉。然而,特区政府进一步向市民提供资助,每年向每位市民提供500元医疗券。由于长者一般对医疗需求比年轻人大,因此政府容许市民将医疗券转移给直系亲属,令医疗券得以充分利用。同时,政府逐步增加急症室及卫生中心,为市民使用公立医疗服务提供更大方便。

特区政府又为市民及企业提供各类津贴、税务及收费减免。例如,个人职业税减收25%,免税额度在2010年由每年9500元增至144000元。商户免纳广告牌照税,各酒楼、餐厅免纳旅游税。此外,所有营业税、小贩牌照费、街头摊档租金、人寿及非人寿保险印花税及银行手续费印花税一律豁免。所得补充税可课税的收益豁免额由每年2,000元增至200,000元。没有物业的澳门永久居民,购买价值300万元以下住宅单位可获豁印花税。同时,符合资格入住出租公屋 (即社会房屋)的轮候家庭,在入住出租公屋前可获政府发放临时住屋补贴,金额为每月1050元 (1-2人家庭)及1600元 (3人以上单位)。每个住宅单位,每月可获150元电费补贴。为鼓励居民持续学习,在2010年推出《持续进修发展计划》。凡年满15岁的居民,可获为期3年,上限为每人5000元的持续进修资助。为减轻居民的负担及鼓励居民把空置住宅出租,透过增加出租住宅降低租金,政府将有自用及空置的住宅房屋税税率,则由原来的10%调低至6%,出租住宅的房屋税税率则由原来的16%调低至10%。

在赌权开放后,澳门的投资环境大为改善,外资为寻找投资机会大量涌入。相对外资企业,本地企业无论在资本额、管理、技术、以至对海外市场的认识都远远落后,在经济蓬勃发展下苦苦经营。有见及此,澳门特区政府为本地企业提供种种支持:如透过《中小企业援助计划》、《中小企业信用保证计划》、《中小企业专项信用保证计划》、《企业融资贷款利息补贴》和《工商业发展基金》,纾缓中小企业在营运资金上的压力。设立《环保与节能基金》,资助中小型食肆改善排烟系统。加快处理中小企业输入外地雇员的申请,协助降低企业的工资成本及增加企业的劳动力,提升企业竞争力;又透过澳门高等院校、政府部门和社会团体,向中小企业的员工提供在职培训。

财政透明,在收入分配中的作用是个重要的议题。相对许多内地地方政府,澳门的财政分配政策制定过较为透明。在制定财政预算时,特区政府会先咨询各主要社会团体的意见。预算草案制定后,特区政府将预算公示,让普罗市民有表达意见机会。由于澳门的新闻自由相对充分,互联网渗透率很高,市民可在拥有较多信息的情况下,于各类媒体上就财政预算提出意见。社会各界团体,可以自由地进行民意调查,向特区政府反映财政预算是否合乎民意。预算最终会否采纳,要视乎主要由选举办法产生的立法会是否接受。预算通过后会上载到政府网页,各年的预算及执行情况一目了然。廉政公署设立举报热线,防止公营部门贪污,保障公帑不被挪用。审计署负责对财政预算执行进行监督,以衡工量值的方式确保公帑以最有效率方式利用。而政府采购制度的设立及完善,不但有助节省资源,对政府供货商亦可提供公平的平台,竞逐特区政府的供应合约。

澳门政府在主权回归后,扩大对社会民生事宜的介入,在教育、公共房屋、社会保障、医疗等多方面民生工程开支大增,对中小企业的扶持加大力度,这与内地自改革开放以来,政府从经济及社会服务领域逐步撤退背道而驰,亦与新公共行政学派,支持政府尽量不要介入经济及社会事务有所出入。然而,正如美国公共行政学者Ali Farazmand, 在2009年于公共行政国际权威学刊 Public Administration Review 中指出,在全球化下,各地政府随时需要处理来自本地及海外远方的挑战;互联网的兴起,令威权国家及西方民主国家的公民,能随时采取集体行动,就各种各样的事件向政府施压;国际游资寻觅高回报四处流窜,冲击各国的金融体系。政府若然拘泥于市场经济原则,对各种经济发展带来的社会问题就手旁观,最终只会大大打击政府的管治质素。澳门特区政府,正好示范有为政府如何对经济及社会领域作出适度干预,透过收入分配还富于民。

作者系澳门大学政府与公共行政学系助理教授

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