应明确土地使用权期满后自动续约

2011-01-20 01:51:35

来源: 时代周报

于德清

上海商业用地70年后“出让人收回并补偿相应残余价值”的规定，再次引起舆论的焦虑。有道是“有恒产者，有恒心”，房产税以及土地使用权的问题，都从制度上动摇人们持有恒产的决心。

1月17日，上海市规划和国土资源管理局在其官方网站上发布通知，对报道中颇具争议的“土地期满出让人无偿收回”内容作出了正式回应。解释称，《国有建设用地使用权出让预申请须知》第三条第(二)款第9项“土地期满后的处理方法”，是针对《上海市国有建设用地使用权出让合同》中第二十八条的内容出让期限届满，土地使用者申请续期未获批准的，该宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施的处理方式。

这也就是说，70年后土地使用权的收回是有条件的，不是政府想收回就收回的。土地出让期限届满时，土地使用者若要续期，就需提出申请，申请通过的，才能继续使用该地块。而且这份地方法规，并不适用于住宅用地。住宅用地依然是“使用权期限届满的，自动续期”，这与《物权法》中的规定是一致的。

由此看来，上海出台的这份规定，更像是在探索70年后土地使用权的处理方式，当然，其并不违法《物权法》。《物权法》明确了住宅建设用地70年后的续期问题，但是，没有说是无偿还是有偿，而且，也没有明确非住宅商业建设用地的土地如何续期。

法律上存在模糊地带，民众的财产不安全感就不会消除。一有风吹草动，自然就引发大家的焦虑与不安。倘若新修改的《土地管理法》能够明确规定“住宅建设用地使用权期满后无偿续约”，那么，上海这样的土地使用权新规恐怕就不会引发如此大范围的舆论波澜。

另外，法律不明确，也给地方政府提供了“制度创新”的空间，而这种创新又打上了土地财政的烙印。上海方面的规定，虽不针对住宅建设用地，但是，又令其他类型的商业用地的使用权产生了“沦陷”的风险。按照上海方面的解释，其不论为土地使用权续期设定了怎样的前提条件，都赋予了政府绝对的主动权。这无疑方便地方政府在70年后把土地再卖一轮。当然，如同大家司空见惯的各种征地、拆迁，如果这项规定没有废除，那么，70年后，喷涂上“公共利益”的铲车，还会重现上海滩，把那些写字楼、商场再拆迁一遍。或许，这一情景不用等70年，因为，现在有些商业建设用地的土地使用权已经有二三十年，甚至更长，尤其是在上海的老城区，这种情况或许不少。

利用所谓的“制度创新”、“制度探索”，为土地财政开辟新的财源，可以说是不费吹灰之力。去年，全国土地出让金收入超过2万亿元，上海土地出让金收入1527亿元，再创历史新高。现在，摆在很多城市面前的是，土地还能卖多久？现在，北京、上海等城市，中心城区可卖之地已经非常稀缺，因此，只能向郊区开拓财源。然而，一个城市的土地总是有限的，土地财政总有枯竭的一天。而上海的规定无疑打开了一个土地财政循环再生的方便法门。真要这样下去，土地财政倒真是可以“子子孙孙，无穷匮焉”。

更加耐人寻味的是，地方政府土地使用权续期以及开征房产税方面所展现出来的“良苦用心”。他们一方面打出了公共利益的旗号，以公共利益优先的原则，对私产的维护者实行了道德绑架；另一方面，又采取区别对待的策略，不触及中下层或大多数人的利益，绕过住宅用地等棘手的问题，而对所谓“富人”和企业出招。如果公民权利、私人利益界定不清，公共利益的边界不明，那么，公共治理恐怕就难以实现“善治”。

先贤亚里士多德在2500多年前就指出，最稳定的政治来自于中产强大的社会。让中产成为社会的主流阶层所面临的中国问题，现在看来，首先就是对私产的保护问题。而现在令人担忧的是，有些地方政府的做法，似乎正与这些正确的方向背道而驰。

作者系《新京报》评论员