• 广东县域大部制遭遇对接尴尬

    时事 > | Time Weekly - 2010-12-23 02:24:20 来源:
  • 远眺顺德大良,一派繁荣景象,这里因大部制改革而迎来新的机遇和挑战。

    见习记者 王丽榕 实习生 朱乔俣 发自广州

    12月17日,接受时代周报记者电话采访时,国家行政学院科研部主任许耀桐教授甚是欣喜:“广东有人告诉我,顺德经验在广东推广了。”

    不久前,广东省委、省政府办公厅印发《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》(以下简称《指导意见》 ),要求除深圳、珠海、中山、东莞以外的地级市,共25县(县级市、区)试点大部制,改革工作原则上要求在明年一季度完成。

    作为顺德大部制方案制定者之一,许耀桐没有理由不高兴。

    实际上,在《指导意见》正式出台之前,被列入试点的很多县区就已经开展了大部制改革。12月17日,阳江市机构编制委员会办公室副主任黄健告诉时代周报记者:“我们已经在全市开展大部制,阳春今天开了改革动员大会,阳东是昨天(开的)。”

    佛山、江门、汕头等市的试点区都在更早前就紧锣密鼓,向顺德取经。似乎,大部制在顺德横空出世之后,在广东全省已经成为一股潮流。

    顺德“石破天惊”

    2008年12月,时任顺德区委书记刘海到国家行政学院拜访许耀桐,希望他能承担《顺德深化行政管理体制改革研究》项目。早在2007年3月,国家行政学院及北京大学就同顺德有过合作,为顺德做过公共服务型政府研究的课题,取得了良好效果。

    “当时,汪洋书记点名让顺德进行行政管理体制改革,刘海很兴奋,但是也感到压力重重。”许耀桐回忆道。

    当年10月16日,汪洋书记亲赴顺德视察,要求顺德找准影响落实科学发展观的思想障碍,弄清实现科学发展的体制约束,制定解决突出问题的政策举措。2008年11月19日,在全省经济特区工作会议上,顺德与广州、深圳、珠海一起被列为省行政管理体制改革先行先试地区。

    2008年的最后一天,顺德与国家行政学院签订合作协议,许耀桐成为顺德项目组长。顺德大部制改革在这一天悄然启动。

    三个月后,许耀桐的团队形成了研究报告;又经过半年的推敲和反复修改,2009年9月16日,顺德公布了一个“石破天惊”的大部制改革方案。

    这个方案最显著的特征就是机构数量的减少,党政机构由原来的41个减到16个,党委机构6个,政府机构10个。

    很多原来人们熟悉的部门消失了,比如统战部,财政局、审计局等等。同时,很多新部门诞生了。根据 “合并同类项”原则,区委统战部、农村工作部、区工会、共青团区委、妇联、工商联、残联一同组成了新的党委“社会工作部”,财政局和由广东省、佛山市垂直管理的地税局组成了新的财税局,质监局、工商局、安监局组成了新的市场安全监督局。

    而一些保留下来的“耳熟能详”的部门也有新内涵,区纪委由原来的区纪委、审计局和信访局组成,区委宣传部则是合并了原来的文体广电新闻出版局和区委宣传部,区政法委由原来的司法局和区政法委组成。这些部门都是一套人马,两块牌子。

    顺德改革方案的第二个特点就是党政合署,区委区政府也是在一块办公的。

    改革不仅如此。新成立的“部局”一把手大都由区委副书记、区委常委和副区长兼任,而原“部局”的正职全部成了副职,原来部门的副职成了新设的“局务委员”。以前,副区长们分管相关职能部门,职权很大,出事了却由各部门一把手负责,而现在他们也必须在相关部门老实干活,负责到底。

    顺德的尴尬

    “顺德改革的主要任务是转变政府职能,理顺管理体制机制,强化部门职权责任。”许耀桐说。

    而在许耀桐看来,顺德这次改革最少被提起的一个亮点是创新决策、监督、执行机制。区内全局性重大决策集中由区联席会议行使,区发展规划和统计局、决策咨询及政策研究室负责全区经济社会发展重大规划和政策的研究与制定,辅助联席会议决策。通过由区委常委、副区长和政务委员兼任大部门首长,使每个部门在区联席会议上都占有席位。各大部门负责执行,区纪委(政务监察和审计局)负责对区委、区政府和各部门的工作进行监督,强化人大、政协、新闻媒体和社会监督。

    方案公布后,争议也有如泉涌。有人说“党政不分”,而刘海则表示:“我们是基层,核心是要解决问题。”

    “刘海说的这句话很实在,政府部门是不用搞花架子。”许耀桐如此评价。

    “我后来到顺德回访过,刘海跟我说大部制效果很好,而现在的顺德区委书记和区长也说评价不错。”许耀桐说。

    然而,顺德大部制在实施过程中也有尴尬。比如,与上级对接问题。“有时候,顺德一个部门要对接市、省里五六个部门,通俗一点,就是一个儿子多个爹,应付不过来。”许耀桐说,“所以,中国很多改革坚持不下去,就是因为下面改了,上面没改。”

    1992年,顺德也曾实行过大部制,把原来56个党政机构合并成28个,坚持了10年。2002年之后,为了与上级对接,又慢慢增加了。

    更尴尬的还不止于此。顺德财政局与地税局并成财税局后,征税合法性也成问题,因为我国法律规定,征税主体是各级税务局。于是,财税局只能保留原来地税局的公章,以便用于征税。

    低调的指导意见

    当然,瑕不掩瑜,顺德的大部制还是得到广东省的肯定。12月初,广东省委、省政府办公厅印发推广顺德经验的《指导意见》,要求除深圳、珠海、中山、东莞以外的地级市,共25县(县级市、区)试点顺德模式的大部制,改革工作原则上要求在明年一季度完成。

    县委县政府的机构设置,基本参照顺德,但可根据实际情况调整。比如,原本要求县委统战部与民族宗教事务局挂同一牌子,但是民族宗教事务比较繁重的地方,可单独设置民族宗教事务局,或实行与统战部合署办公。

    而在机构数量上,也没有统一规定,县级市30个以内;较大的县28个以内,中等县24个以内,较小的县20个以内;市辖区22个以内,由县级市改设的区28个以内。在机构限额内,各地可因地制宜确定机构的具体设置形式、名称和排序,不统一要求上下对应。

    广东省机构编制委员会办公室负责宣传的孔凯对记者表示,由于改革本身不确定性等特点,这次《指导意见》出台后,只通知了《南方日报》等少数媒体,并没有进行太多的宣传。

    梅州市蕉岭县是本次改革的试点,该县县委副书记张利民向时代周报记者表示,目前蕉岭县还没有出台详细的改革方案,但是县机关工作人员对改革都有所议论。议论的焦点是机构合并之后的人员安排,以及机构如何与上级对接。

    “我们经济比较落后,若要省里某部门帮扶,报告盖章都不一样。”张利民说,“如果改革,山区有山区的特色,可能一开始都不太适应,需要磨合才能达到最佳效果。”

    与蕉岭县一样,同为试点的湛江徐闻县,也尚未形成改革方案。“今年年初,我们按照省里要求进行小范围改革,把房产局、建设局、规划局捏一块。而现在是大改革,相比之下难度大很多,不过我们一定会按照省里的部署来做。”徐闻县县长林海武在电话中向记者表示。

    “经济欠发达地区可能会由于观念问题,以及没有迫切感觉到行政体制改革对于经济发展的束缚,所以改革步伐会比较慢。”中山大学政务院副院长倪星教授向本报记者表示,“但是,他们也有优势,比如经济事务少,改革起来更快。”

    大部制风潮

    而在经济落后的阳江,大部制改革的步子却走得比较快。去年,阳江就在市一级完成大部制改革,机构数为25个,是全省市级机构中最少的。而今年3月,阳江市委书记就要求尽快在县(市、区)铺开大部制改革。

    “市领导非常重视这次改革,确确实实想通过这种政治体制改革来促进社会经济发展。”阳江市编办副主任黄健向记者表示。

    在县级大部制改革中,向顺德取经成了题中之义。但黄健认为,还是需要结合阳江的实际,“不切合实际不如不做”。因此在机构设置中,阳江没有像顺德那样,把农业、林业、海洋、渔业、畜牧等部门组建成农林渔业局,而是保留了海洋与渔业局,因为阳江今后要着力发展海洋经济。

    大概半年前,阳江县级改革方案形成,在这个过程与省编办有很多沟通互动。“省编办给了很多指导意见。比如,有些县区没有把审计整到纪委里去,报到省编办,他们建议把审计检察、纪委整合在一起,有利于更好的监督。”黄健说,“形成一个方案,就要有讨论五六稿。”

    经过半年的准备,阳江县级大部制改革已经就绪。12月16日、17日,阳东县、阳春市分别举行了大部制改革动员大会,剩下的县的动员大会将陆续举行。

    黄健认为,大部制改革与经济发展没有必然联系。“当初向顺德学习,我们有担心,顺德经济基础好,部门整合之后,办公设备、人员素质可能跟不上,如果纯粹是照着顺德那种模式来设置机构,可能不太适合。但是,大部制改革的精神是一致的:整合部门,转变职能。”

    而实际上,很多试点的县区步伐比阳江迈得更早。佛山的禅城、南海、高明、三水四区今年5月份就已经开始顺德经验的大部制改革;汕头濠江区今年8月份就已经开动员大会,区纪委还要求改革期间要厉行节约,杜绝铺张浪费;江门市的蓬江区、江海区今年4月也表示要学习顺德,进行大部制改革放权给部分重点镇。而其他的县区试点即使还没有开展改革,但其所在的地级市也已经有大部制改革的动作,如惠州、河源、肇庆等。

    似乎,自从去年广东重拳推出系列大部制改革之后,大部制改革成为一股风潮。

    “大部制是一个必然趋势,一定要做的,这样才有利于提高效率,更好提供公共服务,从长远来看,还是有利于机构精简的,我们政府现在分工太细了,机构多了自然就会臃肿,办事效率低。”中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥说。

    “大部制改革是有作用的,但作用是有限的,因为机构改革是政治体制改革中最下面的一环,如果根本的制度没有建立好,大部制的机构要发挥最佳效能还是有障碍。”倪星表示,“比如,改革都是通过党委和政府决策通过,而不是通过人大,通过法律形式固定下来,也许就容易反复。”

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