保障金监管乏力 廉租房步履蹒跚

廉租住房保障金得不到“保障”。国家审计署审计调查结果指出，3年间，22个城市廉租住房保障资金共计少提取146.23亿元，此外，还存在挪用、套取现象。

本报记者 王珏磊 实习生 赵淑菊 发自上海

廉租住房保障金得不到“保障”。国家审计署审计调查结果指出，3年间，22个城市廉租住房保障资金共计少提取146.23亿元，此外，还存在挪用、套取现象。按规定应占土地出让净收益10%的廉租房保障金，由于各地土地出让净收益的不透明，其具体数额也显得云山雾罩，莫衷一是。

廉租房保障金提取基数模糊

“哪里有廉租房？哪里有经适房？哪里有公租房？我怎么不知道？”林加胜先生略显激动地追问记者。林加胜一家五口，四代同堂，蜗居于上海浦东新区港机新村的一室半狭窄的陋室中，房间总面积仅16.8平方米。儿子长大了，委实住不下，只能在院子里搭了间违章小棚寄身。“我向很多有关方面反映了我家的困窘，但都没有结果。如果浦东现在有廉租房或者经适房，我肯定去申请。”林加胜说。

林加胜的困惑和质疑在宏观层面也可以找到相应的征兆。11月17日，国家审计署发布对19个省市2007年-2009年政府投资保障性住房审计调查结果，北京、上海、重庆、成都等22个城市廉租住房保障资金计提不足，2007年-2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。

2007年，财政部出台《廉租住房保障资金管理办法》明确规定，廉租房保障金的来源，包括从土地出让净收益中提取不低于10%比例的资金，以及来自于地方政府和中央的各项财政预算补助资金等。此次审计发现，22个城市的提取比例未达到要求。

计提不足，其实事出有因。时代周报记者发现，各地土地出让金总额尚有数据可查，然而，各地土地出让净收益大多并未对公众发布过，显得云遮雾罩，暧昧不明，占其10%的廉租房保障金应为多少，更令人迷惑。如此现状为廉租房保障金的提取增加了监管难度。

据国土部的统计显示，2007年全国土地出让收入近1.3万亿元；2008年，全国土地出让收入约0.96万亿元。根据财政部的数据，2009年全国土地出让收入为1.4万亿元。

然而，土地出让净收益，却一直是笔糊涂账。“与之相关的廉租房保障金，到底应投入多少，并不明晰，这给了地方政府非常大的操作空间。倒不如改成以土地出让金的百分比来提取。这样不仅中央可以审计，全社会都可以进行监督，根据廉租房的动工量，看有没有达到卖地收入的相应比例，没达到的可以加以敦促。”上海上实置业投资咨询有限公司副总经理汤辉告诉时代周报记者。

事实上，公众对两个概念的误解确实存在。今年7月，深圳市披露2010年财政预算时，即传出2010年深圳市土地出让计划收入239.04亿元，其中将安排6.94亿元用于保障性住房建设，不到土地出让金总额的3％，一时即被公众指责为“离国家规定的10％相去甚远”。

深圳所承受的批评有点冤。深圳提出的3％和国家规定的10％，显然分母并不一样，前者是土地出让金总额，后者是土地出让净收益。

土地出让净收益莫衷一是

土地出让净收益该怎么算，地方政府莫衷一是。今年7月，广东省住房和城乡建设厅曾表示：“这个净收益该怎么算，目前没有明晰。有的地方是将沿途的开发全算进去了，结果就是好多市把这个净收益搞成零，甚至负数。”

公开报道显示，2007年西安市成交地价近93亿元，上缴市财政土地出让金纯收益仅6.5亿元，收益占土地出让金的比例远远不到10%。

不过，在今年 3月召开的全国“两会”上，全国人大代表李永忠“挑刺”称：按照规定，土地出让金净收益的10%要用于廉租房建设，去年应该是1273.29亿元，但实际上财政支出只有708.52亿元。若按李永忠的说法来计算，2009年的土地出让净收益应为1.2万亿余元，占土地出让金总额的近80%。

而业内一般认为，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净收益一般在40%以上。如果按照10%的比例提取，则2007年-2009年间，每年可以提取至少400亿元的廉租房保障资金。但，审计署的数据显示，3年间，19个省市筹集廉租住房保障资金为1038.8亿元。

“政府出让土地，用最终的成交金额减去出让底价，就能大概算出收益，因为出让底价中应该已经包含了成本，溢价部分显然就是净收益。从现在的溢价幅度来看，从整体而言，溢价率应该在50%-100%之间，最主要是看土地的位置好不好。”佑威房地产研究中心副主任陆骑麟告诉记者。

据中国指数研究院的2009年全国土地出让收入报告，主要城市土地溢价率为60%左右，部分城市单月土地出让溢价率为130%。在此背景下，土地出让的利润显然不会很低。

在汤辉看来，“地方政府对一块土地的拆迁、平整成本到底是多少，一直缺乏监管，没人知道，我相信这个成本相对地价来说，不会很高。土地出让的利润应该在50%以上，此外还有溢价部分。并且，政府自己进行的土地一级开发产生的土地溢价，以及国家以开发国家重大工程的名义收购的土地（包括从开发商手中取得），所产生的土地溢价，都是不用缴纳土地增值税的。因此，土地出让的利润应该很高，正是因为利润率很高，所以地方政府回避谈这个问题。”

尽管“手中有钱”，地方政府对廉租房却吝于投入。“廉租房投入周期相对比较长，可能要十年、二十年才能收回投资，相对于一两年就可以卖掉收回投资的经适房来说，地方政府更缺乏建设动力。”陆骑麟认为。

“建设廉租房，地方政府短期内要支出很大一笔资金，因此积极性不够，此外，地方政府还担心廉租房会分流部分潜在的购房者，对商品房的销售市场造成一定冲击。”汤辉表示。

对计提不足的原因，国家审计署认为：一些经济发达城市土地出让净收益基数较大，不必全提就能满足一定时期内的廉租住房保障需求；一些城市对土地出让净收益尚未做出准确核算，致使未提或少提廉租住房保障资金。

“廉租房投入不足，除审计署说的两个原因外，还反映出部分城市不愿将足额的土地净收入装入廉租房专项资金的‘袋子’中，因为一旦装进去，想把钱拿出来花在别处就没那么方便了。说廉租住房不差钱，除了极个别的东部财政富裕城市，那是地方政府的托辞，当前全国各地廉租房的受益面都是偏低的，完全有空间进一步扩大保障面。”上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭告诉记者。

事实上，据媒体报道，2009年的地方廉租房建设完成任务不足一半，原因都是地方财政状况紧张，配套资金不足。国家统计局数据也显示：2010年1月-6月，全国保障房投资额为433.19亿元，同比非但未有提高，反而缩水1.7%。

“最重要的是要有个刚性的规定，规定拿多少比例的钱去建廉租房。我觉得土地出让金收益的10%或以下是合适的，不能超过10%，超过这个界限，就没有能力了，就成了空话。”社科院金融研究所研究员易宪容认为。

公租房挖廉租房“墙脚”

在提取不够之外，廉租房保障金还被发现存在挪用、套取问题。在审计署重点调查的32个城市中，有6个城市和4个县将廉租住房保障资金用于回购经济适用房和工作经费等支出，共计15231.3万元；有6个城市的34个项目利用虚假申报材料等，套取新建廉租住房中央预算内投资补助资金6129万元。

不过，审计署也透露，截至2010年8月底，天津表示通过其他渠道筹集的廉租住房保障资金已满足需求，北京、上海等11个城市从土地出让净收益中补提了以往年度廉租住房保障资金 38.61亿元。此外，挪用的廉租住房保障资金15231.3万元也已全部归还。

此次审计暴露出的廉租房保障金的少提与挪用问题，也让如何有效监管显得更为迫切。“如果缺乏社会的监督，很难保证对廉租房的有效投入。政府通过自己的审计部门来监督自己，很难保证监督的有效。此外，在一些二三线城市，很多项目立项时是以经济保障房的名义，但销售时就变成商品房了，而且能办出房产证，这样的‘怪胎’也不少。所以还是需要引进社会的监督。”汤辉认为。

在廉租房保障金尚得不到“保障”的情况下，11月16日，财政部、国家发改委、住房城乡建设部联合发文，允许土地出让净收益中计提的廉租住房保障金用于发展公共租赁住房。这一政策意味着，公租房将从廉租房的份额中“分一杯羹”。

由于公共租赁房租金标准比较高，适合市场化运营，很可能导致部分地方政府“重公轻廉”。“公租房能够最大限度地减少各种‘夹心层’的住房苦痛，因此正在成为我国住房保障体系中的‘新宠’，但地方政府切不可‘喜新厌旧’，冷落了廉租住房。廉租房还是要比公租房重要，因为廉租房解决的是最穷的那部分人的住房问题。从廉租房保障资金中‘虎口夺食’，我觉得是有问题的。公租房还是要更多地利用市场机制，尽量不要挤占廉租房资金。”杨红旭告诉记者。

在汤辉看来，与其在保障性住房方面新招迭出，不如把某一块着力做好。“如果一个产品有很多漏洞，又没有完善的监管机制，结果很可能与当初的初衷背道而驰，再多的产品、政策，还是达不到保障性住房的初衷。我觉得还是从廉租房着手比较好，它对有钱人没有吸引力，腐败空间相对较小，又有香港、新加坡的成功经验可以借鉴。如果对其投入量有明确的数字保证，且执行、管理到位，不仅可以缓解低收入者的住房困难，对商品房的价格也会有所缓冲。”

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