岳经纶：社保改革距离福利国家太远

2019-08-18 16:30:27

来源: 时代周报

特约记者王秀宁

PART 1 社保制度的碎片化与“福利地区”

时代周报：养老问题的争议,目前可以从两个方面关注，一是社会保险制度的分配正义，一是包括养老金在内的社保资金这块蛋糕如何做大。明年开始实施的“十二五”规划和刚出台的《社保法》都明确了今后社保体系的发展方向，并以立法的形式明确提出了要实施“全国统筹”的目标。对此，你怎么看？

岳经纶：提高社会保险，尤其是养老保险的统筹层次大概从上世纪90年代我们国家开始建立社会保险制度的时候就谈到了。但直到今天，尽管名义上有二十来个省达到了省级统筹的水平，但实际从运作层面来看，还是有很多水分。像养老保险制度这么重要的制度从一开始就应该确立一个全国统筹的目标，而不是到了今天再来谈全国统筹。上世纪30年代的美国，在一开始设计法定养老保险制度时，就是一个全国性的制度，而不是各州自行其是。

当然，当初之所以缺乏统一的筹划，也要归咎于“文革”中期原先的劳动保险体系遭到了破坏，职工的社会保障责任被推给了企业，这造成了我们必须从零散的企业式的社会保障体制转移到社会化的保障体系。这种低起点，并且是自下而上的统筹过程在应对今天紧迫的社会保障体系的建设任务时，难度就比较大，在速度上就显得非常缓慢。

这是一个很严重的历史问题，当然，也有改革设计时的可行性考虑问题。实际上，从这里也可以反映出我国社会保障政策规划中的一个非常核心的问题，那就是在我们国家，长期以来还没有形成一种“社会公民身份”的理念。举个例子，作为一个中国人，在社会福利和社会保障领域我们应该有一个共同的福利权利或共享的服务项目，或者某种福利象征或符号，比如说，不管你身处何地，只要在中国境内，大家都享有某些底线平等的福利待遇。但到目前为止，我们还找不到这样一个福利象征或具体福利。所以，从社会层面上讲，好像不存在“一个中国”，也不存在一个“中国人”的概念。而我们今天社会保障制度建设的很重要的一个任务就在于建构一个统一的“社会中国”。基本养老保险的“全国统筹”，全民医保的实现，普惠型社会福利制度的建设等，都可以看成是建构统一的“社会中国”的一个要素。

时代周报：在我们国家，生活在不同地域的人所享受的福利都是有区别的。

岳经纶：是的，都是社会政策或者说社会保障制度地方化的结果，是社会权利碎片化的表现。这种局面的形成是由于在社保制度改革一开始就缺乏一个全国性的整体设计，这为后来的社保制度建设留下了很大的隐患。过去我们在劳保制度方面曾有过全国统一的设计，但这一经验并没有得到很好的总结。所以，在上世纪90年代开始设计社保制度时，仅仅为了操作上的方便，这种地方化的福利供给制度就得以保留下来，并随着各个地方政府的社会保障政策改革和创新而固化，以致全国出现了不同的“福利地区”。这种“福利地区”与前面讲的社会保障制度地方化既有相同点，又有不同点。相同点都是地方化，不同点是前者是建立在统一的地方身份基础上的，不存在职工与居民、城乡之间的区别。这种“福利地区”在发达的沿海地区比较明显，如东莞就是一个很好的例子。东莞已经建立了城乡统一的养老和医疗保险制度。在这个意义上讲，我们的社保改革带来的是“福利地区”而不是迈向“福利国家”。

时代周报：你刚才提到的五六十年代我们国家所实施过的全国统筹指的也是城镇居民吧？农民自始至终一直都被排除在这一制度之外的？

岳经纶：对，直到今天，我们谈“全国统筹”的概念，依然指的是城镇职工基本养老保险。至于农民这一块，纯粹的农民因为不存在流动，所以关于农民的一块主要也是指处于流动状态的农民工而言。所以，这里也体现出城乡二元结构的困境所在。政府也意识到了农民养老保险的重要性，正在积极推动农民养老保险制度的建设。

PART 2 政府应付“出事”与“生事”，影响公共资源流向

时代周报：就具体如何实现统筹，你有过怎样的一些思考？

岳经纶：讨论全国统筹这一步，最重要的不是提出目标，而是怎样实现从县级、地市级统筹到省级统筹。我们认为目前最重要的在于把省级统筹这一块做实，省级做实了，接下来一步才是全国统筹。真正的全国统筹的实现，不仅需要政治意志，而且也意味着中央政府要承担起养老保险的财务责任。

其阻力有二：一方面，阻力必然来自于地方本位主义。收上来的钱，本地民众希望用来提高自己的福利；政府则希望自己握有更多的资金。况且，在征缴方面，如果这部分钱是要上缴的，很多富裕的地方政府的积极性就不会很高。也就是说，这里会有一个逆向选择问题和道德风险问题。另一方面，关键还在于我们在政治上的重视还不够。如果用办奥运、办亚运这样的精神来统领社保工作，那肯定不一样。这次《社会保险法》的通过，应该是一个机会。所以，从这里出发，我们应该抓住这次立法的契机，在制度架构上整合那些碎片化的管理模式，建立一个全国性的制度。

时代周报：你说的这种大型项目，也有可能占用了本该用于社保的资金？

岳经纶：目前，我们政府拿着纳税人的钱主要做了什么？在我看来，一是应付“出事”，主要是应急管理和维稳，比如最近爆出的维稳费用已经高达5000多亿人民币。另一个则是应付“生事”，这里的“生事”，也可以说是“盛事”，主要是指政府争取来的一些大型项目和工程，比如大城市会申办奥运、世博之类的大型赛事，小地方则热衷于承办各种会议、活动。“出事”和“生事”都需要花很多钱，这就使得常规公共服务的资金少了。更重要的是，这种花钱模式很可能形成新的利益集团，这些利益集团就会千方百计地做大应急这一块。在没有有效制约的情况下，“生事”这一块也成为很多地方政府花掉原来想花不敢花的钱的契机，或者是启动一些并非亟需的基础建设的借口，这里又会花掉很多钱。

时代周报：正如你说的，统筹不仅仅是覆盖面的问题，作为公共服务项目的养老金应该是均等化的。但据媒体的曝光，还存在一些公务员拥有特殊待遇。此外，某些国企的高管也被爆出存在一些享受巨额退休金的情况。这是否意味着我们的低收入人群和这些高收入人群在退休以后依然保持着同样的差别待遇？

岳经纶：在目前的中国，由于一次分配的不公平程度太大，导致二次分配的效用无法体现出来。当然，也可以说二次分配的力度还不够大。比如一个普通工人的工资本来就低，属于那种“在职贫穷者”（working poor），这些人本来应该是社会福利制度的保障对象。但实际的情况是，这部分人现在还得反过来从他们微薄的工资里拿出一部分缴纳社会保险，这带来的结果就是加剧了不公平现象。

经济学界有一个很简单的观点，认为我们内需不足是因为民众不花钱，而民众为什么不花钱，是因为我们没有完整的社会保障体系。这个逻辑可能忽视了一点，从国家的层面来看，要让民众花钱不光需要社保体系的建设和完善，还需要提高整体公共服务的质量，降低整体公共服务的价格。至少让民众在教育、住房、医疗方面减少一部分支出，例如提供更多的保障性住房等措施。

时代周报：这里是否还有一个税收和福利不对等的问题，比如一般来说，高税收比如伴随着高福利，低税收则享受低福利，但在我们国家似乎是一种“高税收-低福利”的模式。

岳经纶：我们国家这个问题确实很严重，比如北欧的“社会民主”福利模式，他们税收很高，但享受的也是“从摇篮到坟墓”的高福利。再如美国，虽然和北欧相比，他们算是低度福利国家，但即使是这样，他们的福利也比我们高很多。

这里面有一个很核心的问题，在于政府的职能是什么。本来的逻辑是，民众交税给政府，目的在于换取政府的公共服务，这是一个基本的社会契约，但在我们国家并没有建立起来。

PART 3 政府：主导不如承担监管责任

时代周报：除了分配正义外，普通民众对养老金的资金安全问题也多有关注，最近由媒体爆出的社保基金13年巨额亏损6000亿，你怎么看？

岳经纶：在目前的制度架构下，社保资金亏损几乎是肯定的，因为我们现在的社保基金的投资渠道非常狭窄。除了全国社会保障基金外，分布在各个县市的社保基金只有两条路，一是储蓄，一是买国债。最近审计署的报告指出这部分资金的收益只有2%，这大大低于我们的CPI。

关于社保资金的保值问题。第一是保本，风险大的地方进入要慎重；第二是要监管，陈良宇案发生以后尽管社保资金被挪用的情况少了很多，但毕竟目前的制度安排很难做到彻底监督，所以还是要防止被挪用。关于增值问题，又涉及到金融体系的建设。换句话说，把社保的这部分资金交给政府，如果政府并没有很多的金融人才来运作，那么增值的目的也就很难达到了。当然，我们会发现有很多企业的年金是交给市场去运作的，这方面还是有一些经验可供总结。但是这里有一个前提，那就是我们的市场需要拥有足够讲诚信、有财技和有社会责任感的金融机构。否则，一切都是空谈。

时代周报：也就是交由第三方管理。如果是这样的话，那么政府的职能在于监管而不是运作？

岳经纶：对，政府主要起到监管的作用。比如智利，私人部门成为养老金的主要运作力量，政府主要起到监管作用。同样，香港政府推出了“强制性公积金”。这里的公积金虽然没有统筹的概念，但毕竟是一个金融账户，这笔钱也是由雇主和雇员一起筹集，并交给市场来管理。香港政府有一个强积金管理局，它的职能就是两个：一是监管市场上的金融机构，防止他们的不法行为；二是监督雇主为雇员缴纳公积金。

PART 4 调整人口政策，应对养老困局

时代周报：无论是分配上的正义，还是社保资金的有效保值、增值，这都是短时期，基于三年、五年的考虑。然而，如果将时段拉长，从三十年甚至五十年来看，未来中国人口红利的消失和必然随之降临的人口高度老龄化将会给中国社会的养老问题带来巨大的结构性难题，对此，你觉得是否要有一些未雨绸缪的政策变更？

岳经纶：这确实是一个大问题，比如欧洲现在流行的说法是“现在退休的人是最舒服的”，再过一二十年退休的人是否还能拿到高额的养老金，就要打上一个巨大的问号了。随着人口平均寿命的增长，像德国这样的国家，人均寿命都已经达到了85岁左右，但新生人口又比较少，人口结构的越来越老化是一个必然的趋势。

时代周报：所以，像北欧一些国家采取的办法之一就是延长退休年龄，比如我记得丹麦的退休年龄就是67岁。

岳经纶：西方发达国家上世纪在80年代就已经注意到了这个问题，这是一个大趋势。不过，回到中国的情况，这几年由于青年人就业压力比较大，恐怕不会马上出现大幅度延长退休年龄的政策。但如果再过十年或者更长一点，我们的人口红利锐减甚至消失了，我们就必须要有一些措施。比如除了逐步适当地延长退休年龄，还可以增加教育时间，包括延长义务教育年限等措施。当然，尽管我们现在还不会出台推迟退休年龄的政策，但是一定要做好这种准备。

时代周报：调整原先的生育政策恐怕也是出路之一？

岳经纶：是的，在很大程度上，中国的老龄化是公共政策干预的结果。相比西方发达国家，我们国家的人口老龄化有两个不同。一是我们经常说到的“未富先老”，这里指的是工业化与老龄化同时进行的现象。西方社会一般在18世纪进入工业社会，到了20世纪中后期才开始出现人口老龄化现象。

我们的情况不同，短短三十年内，同时发生了这两种现象。二是我们的人口老化有着很强的公共政策的因素，计划生育政策实施在很大程度上给我们带来了今天的局面。鉴于这一点，我们只要适当调整计划生育政策，我们的出生率又会上去。

当然，这里也有很大的风险，那就是在城乡二元的格局下，就算放开“二胎”政策，由于现代社会生活的高度竞争性，以及城市生活成本较高以及几十年来独生子女政策的惯性思维，还是有很多人会选择生一胎，毕竟以牺牲第一个孩子的生活质量为代价换取第二个孩子的出生，这会让很多城市的父母望而却步；而在农村，多子多福的思想还有残留，加其他一些因素，就可能造成农村人口进一步增多。农村人口增加本身这当然没有问题，但毕竟限于各种教育条件的制约，农村人口缺乏向上的社会流动机会，那么在总体上，这样的政策是增加了低收入甚至是低素质人群的比例。

时代周报：如何解开城市人口“想生而生不起”或者“想生而不敢生”的困局呢？

岳经纶：这就需要完善公共服务体系，提升公共服务的质量，同时降低公共服务的价格。也就是说，政府需要承担起更多的生活成本，比如低收入家庭的住房，普通居民的医疗，所有人的基础教育和部分人的高等教育，这些都是政府需要承担的责任。只有把这一部分责任减轻，今天中国的大部分城镇居民才敢考虑生第二胎。