慈善立法 争议继续
在五年的蹒跚踯躇后，7月底在苏州举行的中英慈善立法研讨会上传出，我国慈善法草案已初步成形。然而，这部由民政部主导起草的法律，仍然在不少方面存在争议点，能否很快出台依然存在疑问。
本报记者 王珏磊 实习 赵淑菊 发自上海
7月29-30日，国务院法制办在苏州召开了中英慈善立法研讨会。国务院法制办政法司一处处长朱卫国在会上介绍，我国慈善法草案已初步成形，草案共分9章59条，主要在慈善组织、慈善募捐、慈善志愿服务、慈善信托、境外慈善组织在华活动的管理以及扶持与奖励等方面进行了规定。
在重重争议的五年过后，慈善立法终于在某些方面形成了政府与民间的共识。不过，分歧依然存在。据悉，此次研讨会上，在慈善财产的保护上，现场即进行了激烈的争论，行政干预的边界问题也成为讨论的重点。
“我认为慈善法还在讨论，并没有完成，还有好多的问题和争论都还在继续。要出台我认为还早。”中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团告诉时代周报记者。
“大慈善”立法
慈善立法最早始于2004年。当年10月，在中华慈善总会的倡导和组织下，在北京召开了首届国际慈善法律比较研究会。其后，慈善立法的呼声渐起。
2005年7月7日，政协第十届全国委员会第十次会议上，民盟中央提交大会发言建议，应尽快研究并制定慈善事业法，单独颁布《慈善事业条例》，从法制上统一规范慈善事业的性质、地位和原则。
呼声很快有了回应。2005年11月，由民政部、中华慈善总会共同举办的首届“中华慈善大会”就明确提出，要在5年之内，对慈善政策法律法规不断完善，初步形成良好的政策和法制环境，基本建立适应慈善事业发展的政策法律体系。当年，民政部正式启动了慈善立法工作。
从立法伊始，慈善法便伴随着争议同行。参与立法研讨的清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜告诉时代周报记者，慈善法立法做了大量调研，听取了无数专家、学者的意见，做了反复调查。
“首先概念要搞清楚，‘小慈善’就是扶贫济困，是民政部管的那块，‘大慈善’的意思是民间公益，还包括环保、文化、科技等内容，涉及教育、卫生等部门。国务院法制办起草《慈善法》也是要走‘大慈善’这条路，可是未必其他人就赞成。我是赞成的，如果不搞‘大慈善’根本就没必要制定《慈善法》。”杨团告诉时代周报记者。他认为，慈善应该主要靠民间，慈善法必须规范行政权力和慈善之间的关系，而且应该给慈善组织更广大的生存空间，保护公民和非营利组织的权利。
这一观念其时在民政部高层似已得到认同。2007年8月，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，民政部副部长窦玉沛称《慈善法》已被列入了人大的立法规划和国务院的立法规划。时任民政部副部长李立国也表示：“人人可慈善”的口号是现代慈善事业方兴未艾发展的一个理念。政府正在采取一系列政策鼓励现代慈善行为。
“需抓紧研究”的立法项目
推动慈善立法的努力一直在进行。2008年3月的十一届全国人大一次会议期间，杨伟程等32名全国人大代表提交议案，指出尽快制定慈善事业法，规范慈善活动，保障和促进慈善事业的健康发展。
自2006-2010年，该部法律的起草工作连续五年被列为国务院立法工作计划中“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”之一。2009年，在全国人大常委会立法工作计划中，“慈善事业法”被列为七件预备项目之一，按照安排，该法将视情况在2009年或者以后年度安排全国人大常委会审议。
2009年9月，时任民政部社会福利与慈善事业促进司司长的王振耀向外界透露，备受外界关注的《慈善法》已起草完毕，并在一个月前被递交至国务院，已经进入到立法程序。
事实上，2008年5月的汶川大地震极大地激发了全国人民的慈善意识，当年的善款总额突破千亿大关，而2007年的这一数据只有309亿元人民币。用王振耀的话来说，“使得慈善事业至少提升了10年以上的水平”。王振耀表示，中国的慈善事业面临的问题已不再是“不愿做”，而是“不会做”，这需要在社会理念、机构建设等多方面努力。
2010年，“慈善事业法”同样被全国人大常委会列为预备项目。1月7日，民政部召开新闻发布会，王振耀表示，国务院有关部门已召集一些人士对《慈善法》草案进行了研讨，但《慈善法》出台至少还要经过国务院法制办讨论修改、公示、提交全国人大审议等一系列程序。
此次苏州的研讨会，杨团认为，仍然属于立法过程中的研讨，“我甚至不认为明年3月就能交人大讨论，除非是中央要求必须快。”
“法律何时出台真的不好说，估计还要很长时间。要看上面有没有决心出台这个东西，因为法律的出台牵涉到各方面的利益，要承担被人骂的风险。”邓国胜也告诉时代周报记者。
例如，对慈善组织的税收优惠，尽管《企业所得税法》规定了12%的抵扣比例，但同时又规定只有捐给县以上政府或者是中央有关部门认定的公益机构，才能获得这种抵扣。“慈善法是否会规定注册的慈善组织就能享受税收优惠，也很难说。因为慈善法不能与现有的税收法律相冲突。税务部门如果税收减少，也会对立法形成很大阻力。”邓国胜说。
又如，对于慈善组织的登记注册，相关规定目前主要见于《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《社会团体管理条例》三个条例中。据郜风涛称，慈善法寻求进一步创新慈善组织的登记管理体制，破解在法律层面长期困扰和制约慈善组织登记注册的制度瓶颈。“我认为很难有大突破，因为这涉及到对其他几个法规进行修改的问题，可能性不大。”邓国胜表示。
不过，在北京大学政府管理学院教授顾昕看来，慈善法一旦制定，下位法应与之协调，比如有些基金会属于慈善机构，基金会登记管理条例中的有关法条也得跟着改。
政府边界难以确定
国务院法制办副主任郜风涛指出，正在制定中的慈善法至少在三方面寻求突破：一是进一步创新慈善组织的登记管理体制。二是进一步明确慈善组织应当享受的税收优惠和对慈善财产依法进行管理使用的权利保障机制。三是通过慈善捐赠、慈善信托等制度设计，在慈善领域引入竞争和效益机制。
对于从立法伊始便成为争议焦点的“慈善主体究竟是民还是官”，郜风涛作了明确的答复：“慈善的主体是民，而不是官。”郜风涛认为，政府可以制定慈善政策、引导慈善行为，但不能作为慈善的主体。慈善立法应当明确慈善的自愿和民间的定位，并在此基础上，真正从制度上厘定政府权力和民众权利在慈善法律关系中的边界。
不过，争论并没有就此停止。政府、企业与慈善组织，在慈善行为中的权界在何处，仍然存在不同看法。“现在大部分讨论者都认为慈善应是民间行为，但政府的边界在哪里，比较难以确定。”邓国胜告诉记者。
事实上，行政干预慈善的案例并不少见。7月7日，民政部会同五部委发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，其中规定，慈善组织募集的善款，需要汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中，由青海省方面统筹安排使用。
在杨团看来，这说明了慈善法出台的难度。“到底政府和慈善的关系是什么，还没搞清楚。青海玉树的善款，为什么政府觉得理所当然就应该自己管，值得深思。一些基本的原则和概念，政府和民间还没取得共识。”
瑞森德创始人、非营利组织研究人员段德峰则告诉时代周报记者：“政府应该根据现有的法律法规来监督，而不是说直接告诉你这个钱应该干什么。政府应该是一个‘裁判员’，而不应该是‘球员’，要根据法律来决定每一个行政行为。”
“政府更多的应该是引导者和监管者的角色，企业是慈善的重要参与者，慈善组织本身是一个执行者，它应该是一个专业化的团队。”段德峰说。
慈善组织的公开透明，也为社会公众极其关注。对此，北京大学政府管理学院教授顾昕告诉时代周报记者：“法律应规定公开透明。按国外税法，免税的非营利组织每年必须发布会计事务所的财务审计报告。如果有些组织说没钱，请不起会计事务所做审计报告，那可标明‘未经审计’，但未经审计意味着百分之百承担责任，要经得起查。一旦查出有财务问题，就要承担相应责任。”
“慈善法不可能解决所有的问题，我觉得有法总比没法好，应尽早出台，哪怕订得宽泛一点。修法不可能一劳永逸，可以不断修改完善。”邓国胜建议。
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