• 深圳扩容,大特区时代来临

    时事 > | Time Weekly - 2010-06-05 01:00:13 来源:
  • 进入“而立之年”的深圳市收到了一份大礼。530,广东省委常委、市委书记、代市长王荣在参加深圳市政协五届一次会议时透露,中央已经批准了深圳扩大特区版图的申请,关内外一体化将于71开始实施。

    这意味着,在特区建立30周年之际,市民盼望已久的“特区外扩”终于可能成为现实。特区范围延伸至全市,总面积将由现在的395平方公里扩容为1948平方公里,接近香港面积的两倍。

    实行关内外同质化,缩小关内外发展不平衡差距,拓展城市发展空间,将把深圳整个城市提升一个平台,并为深圳建设国际化大都市扫清障碍。“一市两法”的尴尬不再,它将和“二线关”一起成为历史名词。

    铁丝网中的特区

    “一市两法”是困扰深圳多年的一个难题。曾有本地市民编写“深圳十八怪”的诗歌,其中第一句便是“特区还分关内外”。相对于深港边界的“一线”而设的“二线关”,即是关内外的那条分界线—事实上,正是这条西起宝安区双界河、东到大鹏湾背仔角的边界线将面积1948平方公里的深圳市分成了截然不同的两个世界。

    深圳大学特区经济研究所主任钟坚向时代周报记者介绍了“二线关”由来:在特区成立之初,决策层曾考虑将这一块土地设为与香港类似的自由贸易区,特区内进口的生产资料、生活资料一律免税,而“二线关”则是控制这个设想中的自由贸易区所必需的防线。资料显示,19826月,国务院批准了“二线”设防和管理的报告。一年半以后,广东省公安边防总队管辖下的10个“二线关”正式建立,他们在长84.6公里、高2.8的铁丝网周围布置了巡逻公路、高压供电、低压照明、岗楼、通讯、供水等设施。

    俗称“边防证”的《中华人民共和国边境管理区通行证》曾是经济特区的一个特殊标志,在最初的十几年,这是出入“二线关”的最重要凭证,如同今日大陆居民需凭港澳通行证进入港澳特区一样。直到现在,开往深圳市区的客车依然还需要在关口稍作停留,好让旅客排着长队一一检验身份证通关。

    深圳自由贸易区的设想最后没有成为现实,当时特区内尖锐的走私、偷渡等问题让改革没有能够一步到位,但作为物质存在的“二线关”却就此保留了下来。于是,打击走私、维持特区内管理秩序成为“二线关”存在的最好理由。

    随着特区的高速发展,“二线关”却成为了一条让特区难以喘气的绳索:地理的阻隔带来交通的堵塞,关外公共管理资源的缺失使其治安成为一大顽症;更大的麻烦则在于“一市两法”,不同的法例让关外发展很受制约。

    1997年香港回归以后,“一线关”的价值大大降低,“二线关”的存在更让深圳人颇感难受。1998年深圳市“两会”上,开始有代表和委员提出撤销“二线关”。其后,这种争论此起彼伏。到2003年,“二线关”存废的争论进入高潮。在当年的全国“两会”上,身为全国政协委员的原深圳市委书记厉有为就力主“撤关”,并透露深圳市政府每年用于“二线关”的费用高达数千万。

    深圳市五届人大代表、中国城市规划学会学术工作委员会秘书长王富海对记者表示,他在2000年政协会议上的第一个提案就是“撤关”。“特区内的发展在不断往高走,就像堆沙子一样,往上堆得高,往下自然要摊得大,但是我们设了一条线给拦住了,这样处于高处的特区就比较悬了。” 王富海说。

    但“二线关”并未在争议声中消失。20006月和20081月,国务院的调查组两次调研“二线关”,但都没有作出“二线关”影响发展的结论。2003年,广东省边防总队开始对深圳、珠海一、二线关进行勤务改革,简化了通关手续,取消了二线通关需要“介绍信”的规定,并且也允许过关者在关口补办边防证。不久,人们就发现,二线通关渐渐成为了一种单纯的形式,连边防证也不需要补办了。

    撤还是不撤

    “撤关”与否一波三折,这个具有里程碑意义的决策牵动着深圳的神经。

    2009411,国务院办公厅、中央军委办公厅联合下文—《关于深圳珠海特区边防管理有关问题的函》,批准了公安部有关深圳珠海特区一线和二线边防管理的改革方案。

    20095月,国务院正式批复了《深圳市综合配套改革总体方案》,明确指出:“综合配套改革的有关内容超出国家有关规定的,由深圳市人民政府依法定程序报请审批。”当年9月,深圳就拿出了《深圳市综合配套改革三年(20092011)实施方案》,其中明确提出2009年一项重任即是拟定专项方案,向国家申报争取将经济特区范围延伸至深圳全市。

    尽管关内外一体化已摆上台面,但有关扩容的具体方案,目前尚不得知。有专家提醒,特区范围延伸不等于“撤关”,作为标志的“二线关”不一定会于目前拆除。据来自相关执行部门的消息称,他们没有收到中央有关“二线关”的任何最新指令。

    “我认为‘二线关’目前还要保留,只要关内关外的差距还存在,就会带来一定的治安问题和社会问题,对这些问题关口的存在终归有一定的震慑作用。”在钟坚看来,比撤关更为迫切的是尽快填补关内关外在城市管理上的差距。

    关外治安差是许多深圳人不敢在关外买房定居的主要原因,关外的土地面积是关内的5倍,但警力无论从地均配置还是人均配置上都远不如关内。“更重要的是产业结构,关外都是加工工厂,劳动者素质不高,众多流动人口肯定会带来治安问题。”钟坚分析说。

    王富海则认为关外最大的问题是“规划混乱”:关内的模式是由政府征地,然后以土地出让的形式进行规划和建设,政府可以统筹,规划比较合理;关外则是分散机制,相当多的职能分给了镇或者街道,也有相当多的职能甚至在村里。因此,关外是区、镇(街道)、村、自然村一起搞建设,造成分散建设,没有统筹。

    地理的阻隔是有形的,但发展的差距却是无形的,而破除法律法规上的“一市两法”同样不容易。深圳市人大代表郑学定向时代周报表示,当务之急是深圳的政策法规要实现关内关外统一:“现在连最低工资标准都分关内、关外,这怎么能说是公平呢?”

    亟待发展

    不管“二线关”是否还会存在,但深圳扩容已经是板上钉钉的事了。在城市规划中,“特区线”显然不再是紧箍咒。

    山大学教授袁奇峰认为,深圳城市建设、公共投资、边境管理等方面早就把关内关外的差别抹掉了。

    “其实关外的土地早已经在开发了,比如光明新城、大运会的龙岗主会场,还有作为城市战略发展重点区的前海地区,另外还有机场,从来没有说关外的土地就不能建设。二线关是人为划定的一条线,从城市发展的角度来说,这条线是从来不存在的。深圳的发展计划也从来没有把关外作为特区外来处理。”袁奇峰告诉记者。

    之前一直负责深圳市规划的王富海也有类似的感受。“1993年,我们作深圳市总体规划的时候,就已经突破了关内关外的划分,而是将全市的范围纳入到一起来做规划。”这个规划在1996年获得批准, “特区线”在规划中“消失”了。

    除了深圳,珠海、汕头和厦门三个特区的范围经国务院批准,都经历了从小到大的变化。范围延伸并非中央的一时之举,而是在充分考虑三个特区社会经济发展的进程和成熟条件,因时因地作出的政策调整。这其中的每一次调整都为特区经济的发展创造了重要的条件。

    531,王荣在深圳市五届人大一次会议上所作的《政府工作报告》中指出,特区内外发展不协调,二元结构依然突出,城市现代化水平需要进一步提升。

    郑学定告诉记者,一体化不存在难点问题,只是把关内的特区延伸到全市,“反而解决了我们发展过程中的难点,各种资源的分配会更加合理。”

    对于一江之隔的香港来说,深圳特区扩容或将放大深港合作空间。深圳市决策咨询委委员、深圳党校副校长谭刚在接受媒体采访时分析称,如果关内关外“两张皮”现象彻底得到改变,深圳的产业转型和升级都会步入良性循环,不至于在新兴产业尚未成气候时,制造业就已先衰弱。关外经营环境、生产环境、服务环境的改变将有利于吸引港资投资兴业。

    对于更多生活在深圳的人来说,他们更关注的问题是,扩容后的这座城市会否让原本就居高不下的房价更加上涨。

    曾家住宝安区的陈桂华向记者表示了他的疑惑:“那时候趁着撤关的政策,到宝安炒房的人多了,房地产价格高了,关外打工的人也不好买房了。现在确定一体化了,会不会还有这种情况?”

    61的五届人大一次会议分组讨论上,人大代表、兆方控股总裁张弦表示,类似推测不一定成立。他认为,一体化实施后,将充分释放关外的土地,这些土地若用于建公租屋和商品房,会使很多人的刚性住房需求得到解决。“如果将关外的土地收归市一级国土部门管理,在统一招拍挂之后做规划,这就给了深圳市政府抑制房价的利器。”

    袁奇峰则认为,造成房价差异唯一的差距就是城乡的差距,中心区和边缘区的差距。目前房价差别的影响因素不是二线关,而是城市与乡郊、中心区和边缘的差别导致的。

    对于将建设国际化大都市列为战略目标的深圳而言,特区扩容的决定为其铺平道路,但接下来所要面临的挑战和问题并不会少。

    “撤关只是象征性的,它是一个标志,只是说给你打开了这个门。但是深圳愿不愿意跨过这道门,还需要很多的后续工作。最迫切的还是我们要改变一下观念。”王富海告诉记者。

    见习记者王丽榕对本文亦有贡献

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