社论：“土地财政”是给后人挖陷阱

2010-04-08 07:04:56

来源: 时代在线网

日前，新华社连续发表了6篇聚焦房价的“新华时评”，矛头直指地方政府，痛批当前房地产市场的根源所在—土地财政以及腐败所酿生的高地价高房价。

鉴于新华社在中国媒体当中的特殊地位，这6篇“新华时评”甫一出炉，即引得国内舆论热切关注，同时也让许多人心生几许对未来楼市调控新政的猜测。

地方“土地财政”实乃极富中国特色的政经现象，过去若干年，“土地财政”一直是地方政府运行过程中的关键词之一。地方财政在相当大的比例上倚赖卖地收入，成为许多地方政府共同的特征，或称共同偏好。数据显示，今天众多主要城市的土地出让金收入均实现翻番。土地出让金在部分地区接近地方财政收入的一半。若再加上建筑业和房地产带来的相关税费收入和土地为抵押获取的债务收入等，不少地方政府运作土地的收入占其财政收入的过半。

很明显，“土地财政”已不是一个中性的词汇，其中反映出了许多地方财政收入结构的亚健康或不健康。人们也已认识到，依靠“土地财政”维持城市经济发展，是一种竭泽而渔的短视行为。

为什么会出现这样的现象？其中缘由之一，是现行财税体制使得地方的财权和事权不匹配。自改革开放以来，随着事权的不断下放，地方政府逐渐掌握了发展经济的主动权和主导权。无论是基于政绩的需要还是迫于地方政府之间展开的竞争，地方政府的很大职能以及主要工作都是围绕着发展经济而进行。

但是，地方政府的财力又明显与其承担的事务不成比例。在这种情况下，地方政府往往侧重于预算最大化，因为只有预算最大化才能满足其产生政绩和发展经济的需要。当前，地方政府能够使预算最大化的途径不是很多，土地是其中最重要的一项。土地的增值收益已成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的不二选择。

显然，这种主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式是不可持续的。一方面，这会刺激地方政府的卖地冲动；另一方面，“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用。一旦大规模城市化进程放缓，可供开发的土地日益减少，目前这种将几十年后的公共财政收入提前进账的土地出让模式，也会使得未来的公共财政状况受到严峻考验。另外，在现实国情之下，“土地财政”究竟该怎样合规使用—这个问题的本质，事实上关乎土地收益的分配。

以长远、可持续的眼光考量，“土地财政”狂飙突进是对未来的过度透支，其模式终将难以持续。而在现有的政策框架下，保证土地出让金的公平分配与合规使用，又是非常重要的一环。还值得注意的是，在现行的由政府主导的土地出让机制下，一个不可回避的问题是部分官员与开发商相互勾结，进而导致少数人受益、多数人埋单情形的出现。也就是说，本应由全民享有的土地收益，不恰当地被一部分既得利益群体占有，导致社会分配的不公平。

如此，求解地方“土地财政”难题的路径十分明晰。其一，需要保证地方土地收入的合规使用；其二，打破“土地财政”的困境，需要中央与地方的共同努力。毕竟，地方对土地财政的过度依赖，反映出了地方财政收入的脆弱性，缺少更有活力的“造血”机制，缺乏可持续的发展动力—当这种财政收入结构失衡的现象较为普遍时，其背后隐含着的，是中国经济的深层次问题。

地方政府摆脱对于“土地财政”的过度依赖，已经到了关键节点。解决地方财政困难的命题，答案无疑具有系统性和复杂性，但无论如何，过于偏好“土地财政”，只会使创造力更为迟钝，也给未来的经济与社会发展埋下风险。地方财政寻找更为可靠、可持续的收入来源，与未来的经济增长方式转型等核心命题紧紧结合在一起，同时也还要理顺中央与地方财税与事权的关系。