• 五教授上书:《拆迁条例》大过《物权法》吗?

    时事 > | Time Weekly - 2009-12-17 01:46:45
  • 城市房屋拆迁制度从它诞生的那天起就存在争议。

    近年来,暴力拆迁相关冲突事件屡有发生,而我国自2001年11月1日起开始施行的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》),也在现实中被不断地扭曲。11月13日,北京大学五位学者向全国人大常委会提出建议,要求对《拆迁条例》的合法性进行审查,并建议国务院对其进行修改。一时间,现行《拆迁条例》与上位法之间存在的矛盾、《拆迁条例》修改方向等问题,成为网民热议的话题。

    1113,成都市民唐福珍以自焚的方式,抵抗政府的强制拆迁,以死保护自家的三层楼房。1129,唐福珍终因伤势过重,医治无效死亡。“唐福珍事件”发生后,因拆迁引发的社会矛盾再次引起舆论的轩然大波。

    127,北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安五位学者,向全国人民代表大会常务委员会提出对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议。北大教授的“上书”,则将公众的目光聚焦到了法律制度的层面。

    一石激起千层浪。

    数日以来,一些法律界人士也加入到声援北大教授的阵营中。而全国人大常委会法工委法规备案审查室官员在接受记者采访时透露,国务院正在准备修改《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》),目前已经组织了国务院法制办、住房和城乡建设部、国土资源部、农业部、林业局等相关部委局,再次进行前期的立法调研工作。

    此次五位教授的建议也很快得到了回应。1214日中午王锡锌教授就在接受时代周报记者专访的过程中接到国务院法制办的电话,邀请他们16日上午参与座谈会,研讨《拆迁条例》。

    此番舆论大势下,一度停滞不前的修改进程能否重新开启?

    拆迁矛盾之源

    我国的城市房屋拆迁制度建立于上世纪90年代初。1991年,为了配套《城市规划法》,国务院颁布了第一套系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规—《城市房屋拆迁管理条例》。随着城市建设和房地产市场化的不断发展,2001年,有关部门又对《城市房屋拆迁管理条例》进行了修改,以适应拆迁、建设的新变化。

    “城市房屋拆迁制度从它诞生的那天起就存在争议。”专做拆迁案件的北京良才律师事务所律师、中国建设管理与房地产法研究中心执行主任王才亮对时代周报记者说,我们在关注拆迁血案本身的同时,要看到,正是《城市房屋拆迁管理条例》的许多谬误,才成了当前的拆迁矛盾之源。

    在《拆迁条例》修改后的第二年,原建设部副部长刘志峰在当年9月召开的全国城市房屋拆迁工作座谈会上透露,建设部20021-8月受理来信4820件次,涉及拆迁问题的占28%;上访1730批次,拆迁问题占70%

    “我从权威部门获悉的数据,连续几年,到中央上访的信访案件中,有40%都涉及拆迁问题。”王才亮告诉时代周报记者。

    “有些地方政府寻求‘土地财政收入’的增长,急功近利地进行城市开发、发展,片面地追求经济效益和GDP的增长,忽视社会公平,是拆迁矛盾层出不穷最为根本的原因。”上书者之一、北大法学院教授沈岿就认为,“上述原因让拆迁条例在制度设计上偏向于拆迁、而不顾公共利益与商业利益的区分,导致拆迁人(尤其是追逐利润的开发商)通常会得到地方政府的眷顾,导致个别事件中被拆迁人受到极端不公正的对待,也同样导致了一些被拆迁人激烈的对峙情绪。”

    此外,由于《拆迁条例》的相关规定与2004年修改的《宪法》和2007年出台的《物权法》中“为了公共利益的征收征用”的规定有所冲突,更被法学界人士认为有违宪违法嫌疑,应自动失去效力。

    呼声一直未停过

    “房屋拆迁及其所引发的种种矛盾,已经成为公众高度关注的社会问题。”唐福珍事件发生后,127,北大五位教授向全国人大常委会提出审查《拆迁条例》的建议,指出“如果不能从制度源头上处理好城市发展的公共需求与公民财产权保护之间的关系,房屋拆迁引发的社会矛盾和冲突将会进一步加剧。”

     

     2007年《物权法》颁布以后,当时就提出要制定配套性的法规。”上书人之一、北大法学院教授、宪法行政法研究中心副主任王锡锌对时代周报记者说,拆迁问题是一个老问题,唐福珍事件的出现再次给社会一个警示,个案的冲击和时势的变化让 “变法”的需求越来越强烈。               

     

    实际上,在北大五教授上书之前,对于《拆迁条例》进行修改的呼声在法律界也一直没有停止。

    据王才亮律师回忆,早在20037月,在中国政法大学蔡定剑教授(时任全国人大常委会办公厅秘书组负责人)支持下,杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书全国人大要求对《拆迁条例》进行违宪审查。20061221,北京市才良律师事务所党支部书记王令以拆迁法律专业律师的名义实名给温总理写信,直言“我国现有的拆迁制度存有较多较大的缺陷,是引发拆迁矛盾的重要原因”。

    新条例为何难产?

    《物权法》出台之时,作为配套性的法规,新拆迁条例的问世一度备受期待。但时过两年,《拆迁条例》的修改仍未见实质进展。

    “最大的阻力就来自地方政府、城市的管理者,以及一些地方官员和利益集团的结盟。”王锡锌对时代周报记者说,“从上世纪90年代开始城市化进程加速,需要大量的土地,旧城区的土地已经盖了房子,所以要拆迁。城市升级、经营城市都无非是土地的倒腾,低价收回,高价卖出。在土地财政已经成为地方政府的主要收入之时,地方政府有强烈的利益驱动,因此,拆迁成本低、程序简便、且让地方政府拥有绝对的话语权和决定权的《城市房屋拆迁管理条例》,对他们来说就是一个很有效的工具。”

    新法构想

    五位教授在上书中指出,《拆迁条例》在三大焦点问题上,同《宪法》、《物权法》和《房地产管理法》相抵触。其一,补偿是征收合法有效的构成要件,应当在房屋拆迁之前完成,而《拆迁条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决;其二,征收、补偿主体应该是国家,征收补偿法律关系应该是行政法律关系,而《拆迁条例》却将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系;其三,对单位、个人房屋进行拆迁,必须先依法对房屋进行征收,而《拆迁条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。

    “修改的关键是征收、补偿、拆迁各归其位。保证无公共利益则无征收,无合理补偿则无征收,无征收、补偿则无拆迁,无法院裁判则无强制拆迁。”沈岿教授总结道。

    “未来解决拆迁问题的最核心两个问题,一是如何界定‘公共利益’,二是如何做到‘公平补偿’。”在王锡锌的设想中,未来的改革就是,不动产的征收和补偿应该是一体的,建议人大讨论《不动产征收补偿法》这样一个立法。解决的核心问题是要改变原来那种政府对话语和决定权的垄断这种结构,转向引入社会参与和市场定价这两种机制,分别解决公共利益界定这个定性问题和补偿数额这个定量问题,构成政府、市场和社会互相制约的一种结构。

    “征收制度的公平化首先需要打破地方政府在征收过程中对话语权和决定权的垄断。而如何打破,首先就要对公共利益作一个框架性的界定。”王锡锌说,明确的、具体的列举不太可能做到,但是框架性列举是必要而且可能的。设定一些原则性框架,例如一定是有利多数人的利益,涉及重大的民生、交通基础设施的建设、公共设施的建设等等,具有这些条件就可以认定为公共利益;此外,还要附加程序性规定,即引入社会参与来构成对政府话语权的竞争,很多时候公共利益就是在讨论中被界定的,是各种利益的妥协,它需要的是一个程序而不是一个简单的界定。

    至于“公平补偿”方面,王锡锌认为最主要的界定原则或机制是市场。“被拆迁人的要价肯定是希望越多越好,开发商或拆迁人则希望越少越好。如何来制约?这时候市场提供了一个基准,可以保证讨论、协商不至于没谱。”

    而王才亮律师的想法更为激进。他认为,目前的拆迁制度应该彻底推翻,而重新建立不动产的征收制度。大致框架则是,以公共利益为基础的项目由政府依法征收,以商业利益为基础的拆迁,在这种非公共利益的环节政府应该退出,商业项目不能还由政府搞拆迁。

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