地方大部制改革困难何在

2009-08-17 18:11:09

来源: 时代在线网

作为国务院第六次机构改革的主要内容，中央政府行政管理体制改革至今已满周年。新一轮地方政府机构改革也于去年8月启动。截至2009年2月23日，已有27个省（区、市）上报了省级政府机构改革方案，其中上海、陕西等21个省（区、市）的方案已获中央批准，正在组织实施。

与以往的行政体制改革一样，本次大部制改革的核心仍然是转变政府职能。从这个角度来看，应该说大部制改革在中央层面还是比较容易推行的，原因是中央机构多在宏观决策、监督等方面发挥作用，牵扯到的直接利益较少，显得更加超脱一些，因此相对来说容易理清职责。相比之下，地方政府的大部制改革就难得多。主要原因是：地方政府的“部门利益化”情况更加严重，以及地方政府在制度设计方面职权交叉、权责不清的地方比中央层级更多。

作为大部制改革的关键，地方政府的职能转变之所以难于实现，首先是因为政府职能紧紧联系着部门利益。我国一直以来实行的是“地方政府主导型”经济发展模式，地方政府与经济之间过于紧密的联系，使得有行政管理权的机构不仅作为一个行政主体，而且还作为一个相对独立的经济利益主体而存在。在经济职能直接意味着经济利益的情况下，作为利益集团的地方政府部门就有强烈的动机、能力和权力基础去保持其现有的经济职能，所以，地方政府机构改革与国务院机构大部制改革相比，更多的是一种权力格局的重新调整，其部门的存废、官员的调整、财权的转移、人员的安置都将直接和深刻地触动既得利益者的利益，因而改革的难度也就更大。

其次，转变政府职能涉及到地方政府的权力结构体系。在政府权力结构方面，地方政府比中央政府更加偏重于执行功能。执行功能和执行机构过于发达，造成了庞大的执行机构，行政效率反而降低，在现实中，地方政府的政出多门、责权不分、功能限定不清、执行部门缺乏监督等情况比国务院部委更严重。同时，地方政府中的立法、司法、公民社会等部门并不发达，难以制约执行机构，也使得地方政府职能无法真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上。

再次，地方政府的工作不到位，会制造出很多额外的工作，反过来又使得新设政府部门有了更多的理由。目前我国社会上出现的食品安全、工程质量低劣、社会群体性事件、市场秩序混乱等问题大量存在，表明政府的监管职能还不到位。为增强政府调控经济、协调社会事务的能力，设立了很多的部门，如城市管理部门等，结果引发出更多的民生和社会问题，政府更加忙不过来，于是又要增加管理人员。这种权力循环使得地方政府的管制职能越来越强化，与转变职能和放权社会的目标背道而驰。

面对地方政府改制的难题，中央选择了以自上而下的大部制改革进行突破，这是一个好的思路：在现有的政府职能基础上进行整合，可以在一定程度上解决职能交叉，机构重叠的问题，也可以降低部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合政府的宏观管理和公共服务的角色定位。但至于各大媒体所夸耀的“成效”云云，现在还言之尚早。反而我们要看到这样一种风险：在政府权责不平衡的情况下，权力的整合也有可能导致政府权力进一步集中、扩大。特别是在上海这样一些有着政府管制经济的强大传统的地方，如果大部制改革不能首先实现政府职能向服务型转变，则无疑会加剧地方政府的权力与责任不对等，使得大部制的改革初衷难以实现。

此外，地方政府的大部制改革如要获得成功，还不能仅仅着眼于政府本身。因为转变职能不是政府单方面可以做到的，必须要有功能替代者出现，那就是“经济市场化”和“社会自治化”。这是解决政府臃肿、效率不高的根本方法。政府规模的缩减、地方政府职能的转变、地方政府结构体系的调整、地方政府权力强化怪圈的打破，都需要一个强有力的社会自治网络加以支持和替代。在这个意义上，政府大部制改革必须伴随着社会重建，单纯的机构改革是难以达到目标的，以往30年中的四次成效不彰的机构改革便足以说明问题。

作者系华南师范大学副教授、政治学博士