信息公开机制 无力孤独前行
《中华人民共和国政府信息公开条例》实行一年来，政府主动公开信息方面取得了很大进步，而公民申请政府公开信息这一块却出现了大量问题。据媒体报道，民间对申请政府信息公开的结果大多感到失望。深圳君亮资产管理公司在不到一年的时间里，已经向40个政府部门发出了差不多120个申请，但只得到了地方政府的两个公开信息，中央政府部门的4个公开信息。至于公民申请公开信息所遭遇的答非所问、信息不存在、不宜公开等各种形式的拒绝屡见不鲜。
公民申请政府信息公开之所以遭遇尴尬，首先是因为申请信息公开和政府主动信息公开的难度确实不一样。因为政府所掌握的信息与公民的需求不一定吻合，所以政府不能提供公民所需信息是有可能的。在这个意义上，公民申请信息公开对政府信息管理工作是一个挑战。英国是2000年通过了《信息自由法》，但申请公开这一块也是在五年后方能实施。就中国目前的政府信息管理能力来说，更加不容乐观。在上述公民申请遭到拒绝的案例中，有些信息是政府确实不知道，有些信息是丢了，有些信息则是在繁多的文件中找不到，当然有时也不排除故意掩盖信息的可能。而政府信息不公开或者不及时公开，并不能得到任何有力度的惩罚，这也使得政府信息管理方面的积极性迟迟无法生成。
其次是信息公开与新闻报道权的关系不明确。信息公开立法和新闻报道权是相互促进的。例如，目前在中国，80％以上的环保信息由政府掌握，但新闻报道对此类信息的关注却受到地方政府的严格限制，难以自由进行报道。环境信息的不公开、不平等给少数人暗箱决策创造了方便条件。这几年来环境污染事故频繁发生，环境问题引发社会矛盾增多，在很大程度上就是环境信息不公开的产物。
再次是参与这一过程的各方都没有意识到自己的真正位置。公众对知情权的长久期待，终于从法规上找到了释放的途径，因此对信息公开寄予了超乎寻常的热情。在另外一方面，由于权力部门化、部门利益化等原因，政府习惯于将掌握的信息作为获取资源的手段，所以会竭力避免信息公开，以维护自己的权力地位。迫切要求获得知情权的民众和对此并不习惯甚至反感的政府部门，两者间的心理反差过大，也扩大了公民申请信息不公开所造成的负面影响。
最后是作为调节利益冲突的司法救济软弱无力。对于政府信息公开来说，在法律规定的原则基础上，应以行政诉讼和司法解释建立一个具体制度。但现在的情况是，法院面对涉及政府的要求环境信息公开的行政诉讼，不知如何是好。现行的《行政诉讼法》只规定了对行政主体侵犯人身权和财产权的行政诉讼，而获取政务信息是一种知情权，对知情权的侵犯是不能直接提起行政诉讼的。这也是条例实施近一年时间里，法院在审理政府信息公开案件中，政府败诉率不到十分之一，而关于信息公开的公民诉讼大多被驳回的原因。
上述问题所能说明的是，信息公开其实是一个系统工程，涉及到很多外部政府环节的制度设计。很多近期的事例，如环境公众参与机制、有限的司法改革等，都无法取得预期的成就，也是因为其问题大多来自外部的新闻、法律和体制环境，信息机制本身对此是无能为力的。这也明白地告诉我们—政治体制改革其实是不能个别突破的，每一项改革其实都需要整体制度的进步来支撑。在这一点上，我们期待更深层、核心的改革能够早日出台，使中层制度的改革成就不至于在无着无落的境地中萎缩和丧失。
作者系华南师范大学副教授、政治学博士
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