• 法治政府指标 深圳首创

    时事 > | Time Weekly - 2009-07-16 12:31:29

  • 518日,市民中心C5077室,深圳市法制研究所所长周成新正在聚精会神地盯着大屏幕上的文字,不时地提出自己的修改意见。他身后的年轻人则敲打着键盘,迅速地记录着所长的意见。

    他们正在讨论的是“深圳市法治政府建设指标体系”中的财政预算管理制度部分。在不久的将来,这番讨论的结果会演变成市政府的正式文件,最终成为市属各政府机关的工作准则。周成新说,他希望自己的工作能有利于建设一个“得到法律治理的政府”。

    寂静的会议室内,周成新的话显得分外响亮,“财政支出公开的项目一定要细化到具体的每一笔费用,让公众看到这些钱到底花在了哪些地方。”

    200812月底,深圳市在全国率先发布决定,制定并试行《深圳市法治政府建设指标体系》(以下简称“法治政府指标”),又一次“第一个吃螃蟹”。

    128项考评内容

    一年前,《深圳市法治政府建设指标体系》的征求意见稿遭遇了来自政府内部的“可以想象到”的阻力。其中的财务公开一项,财政局的与会人员提出了措词严厉的抗议。他们认为,财务公开涉及的项目太多,太复杂,“即使公布了群众也很难看得懂”。

    “这种想法本质上是一种错误的愚民思想”,回想起这段情景,搞学术出身的周成新仍然掩饰不住自己的愤慨。在他看来,财务公开是法治政府建设的关键一环,“让老百姓清楚地看到政府的钱都花在了哪里,才可以更好地监督政府预算的制定,从结果上倒逼,对公务人员形成有效的压力。”

    2006年,上任不久的市法制办主任王璞找到了周成新。他抛出的问题是,“什么是法治政府?”

    法治政府是个时髦而略带神秘的概念。尽管在2004年国务院推出了《全面推进依法行政实施纲要》,提出“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。两年过去了,“什么是法治政府”仍未破题。

    市法制办的干部们希望自己能成为“依法治国”方略的第一个尝试者。2005年,深圳市政府提出了建设法治政府的“五年计划”。

    周成新接受了创建“法治政府建设体系”的任务。回去之后,他开始查询大量的书籍,并向国内外的同行请教。三年后的他,已经习惯了“把政府看成一个产品”,自己的任务就是制定一套规范、可行的生产流程。

    “法治政府指标体系应该把法治政府的内在要求分解、细化和量化,转化成一个个可以测评的指标,并组成一个体系和系统”,国家行政学院副院长袁曙宏这样理解。

    接受任务的几个月后,周成新就接到了领导的电话,要求尽快拿出一个草稿出来。但新创一套体系显然不是一朝一夕之功。

    领导的压力也可以理解。与周成新“低调完成”的想法不同,市法制办将探索“法治政府”的工作思路向市领导做了汇报,并进一步向国务院法制办提交了申请。对于周成新来说,这是一项“必须完成”的任务。

    20087月,《深圳市法治政府建设考评指标体系》被正式推出。初稿设定了10个建设项目和128项考评内容。周成新们希望通过制度建设、机构职责与编制、公共财政管理等10个方面开展制度建设,并对市财政局、贸工局、教育局、公安局等15个市政府部门、六区政府及其劳动保障局、建设局、卫生局等市政府、区政府以及市区两级政府部门进行考核。

    在“提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”一项中,规定市区政府“每年法制讲座不少于2次,全年参加法律知识讲座的工作人员不得少于95%”。

    “我们设置的指标都是干净的,每一个都要落实到行为和过程层面,非常有利于进行考核”,周成新说。

    去年12月底,深圳市委、市政府发布决定,宣称试行《深圳市法治政府建设指标体系》。市里专门新设了市法治政府建设领导小组,市长许宗衡担任组长,纪委、监察局、人事局和法制办的负责人全部在列。

    很少有人留意到,原有的“考评”二字已经被删除。早在去年7月的专家论证会上,不少专家提出来要把建设指标和考核体系分离开。

    “我们本来是要配套一个考评办法和评分标准的,还初步形成了一个初稿,但由于种种原因,还需要进一步的研究论证”,市法制办副主任黎军解释说。在她看来,如何考核“理论上还不成熟”,“当前的工作重点还是要放在宣传、解读和培训工作上。”

    市长力排众议

    20091月,深圳市政府 发布“一号文件”《关于加快法治政府建设的若干意见》。在一些官员看来,这为市政府一年的工作定了“另类”的基调。

    近年来的一号文件都是关注经济。原来的主题本应是如何应对国际金融危机冲击。在市长许宗衡看来,“越是困难的时候,越需要政府的理智和法治。国际金融危机背景下,更需要重视法治政府建设”。

    “这是(许)宗衡市长力排众议的结果”,市法制办督导处黄祥钊处长透露说。在市政府常务会议上,法律专业出身的许宗衡提出,既然政府已经提出了“三年建设法治政府”的目标,又跟国务院法制办签订了《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》,就要把这项工作放到最重要的位置上。

    20081113日,国务院法制办主任曹康泰和许宗衡签署了《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。双方约定将“共同推进深圳建设法治政府的进程”。中央政府最高法制机构与地方政府签约共建,在新中国历史上尚属首次。

    国务院法制办也一直在关注和呵护着深圳建设法治政府的大胆尝试。国务院法制办秘书行政司司长胡可明一年内到深圳调研数次,甚至亲自操刀,参与了指标体系全文的修改工作。

    周成新回忆说,初稿完成后,北京那边坚持要增加“公务人员依法行政能力和行为”的指标。为此,周成新又增加了“行政能力的提高”一项。同时出于“凑双数”的考虑,制定者们把原有的“行政服务及信息公开法治化”项目拆分成两项。经过一番修正,指标体系最终变成了现在的12个大项、44个子项和225个细项。

    在市法制办副主任黎军看来,深圳成为法治政府建设的试验田有着得天独厚的优势。经济基础好,人均GDP在内地大城市中率先突破1万美元;受益于改革开放,公民的法制意识和公民意识比较强,深圳长期的法制创新工作有目共睹。

    “有为才能有位。建设法治政府的过程中,法制办的职能和影响力都显著增强了”, 市法制办督导处黄祥钊处长也有同样的观感。去年底,市法制办增设了“法治政府建设督导处”,并额外增加了6个编制。

    三年建成法治政府

    2009年,深圳市政府提出“再用三年时间,实现法治政府建设目标”。此时距离2004年《纲要》提出的十年期限,已经过去了5年。深圳市政府“争第一”的愿望面临着不小的挑战。据时代周报记者的不完全统计,北京市政府与中国政法大学合作的“北京市依法行政考核评价指标体系”正在加紧酝酿。四川、湖北等省的法治政府建设工作也已经展开。

    市长许宗衡给出的解释是,“建设法治政府,3年不是终点,而是一个付之行动的承诺、一个坚持不懈的追寻。当然,我们建设的,仍是一个社会主义初级阶段的法治政府。”

    “在体系的创建过程中,我们专门添加了建设二字,就是要强调在体系建设的过程中使用它,而不是说三年内达到法治的目标”,市法制办副主任黎军说。

    这个地区的“法治基因”还在继续蓬勃生长着。2008年,深圳市政府对上报的499项非许可审批事项,取消其中的102项。同年,率先出台规范行政自由裁量权的政府规章。近五年来,深圳的所有立法项目中,近半是规范政府自身行为的立法。

    “建设法治政府的根本在于加强对行政权的监督”,中国政法大学教授蔡定剑说。

    在与国务院法制办签订合作协议的当天,许宗衡重申了20082010年的工作方案,要求在两年内完成76项制度建设。其中最重要的一项,就是要整合立法资源,把原本分散的立法项目集中到法制办的手中,从项目立项到组织听证,全程由市法制办主导完成。

    周成新解释说,法治政府建设主导模式则是借鉴其他国家和地区的成功经验,由政府主导,中央动员,自上而下发动,同时政府接受社会各方面的监督。

    “治国先治官,治官先治本,本在法律”,周成新总结说。

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